Модели взаимодействия бизнеса и власти в Европейском союзе

В корпоративистской модели имеется ограниченное число союзов, которые в своей сфере обладают монопольным правом на представительство, имеют иерархическую структуру, и членство в которых часто формируется за счет стимуляции со стороны властей. Они совместно с властями принимают участие в разработке и проведении государственной политики. В плюралистической модели имеется неограниченное число союзов, свободная конкуренция между ними (в т.ч. за влияние на власть), отсутствует государственный контроль, формирование их воли происходит автономно.

В А-встрии бизнес взаимодействует с властью через представительство предпринимательских союзов в социальном партнерстве, которое представляет собой неформальную консультативно-переговорную площадку между правительством, предпринимательскими ассоциациями и профсоюзами. Эта структура опирается на принцип достижения единогласного согласия договаривающихся между собой сторон. Принятие решений в партнерстве носит неформальный и непубличный характер. Существование партнерства никак не отражено в австрийском законодательстве. Социальное партнерство не ограничивается вопросами регулирования трудовой политики, оно распространило свою компетенцию практически на все области экономической и социальной политики. А-встрийское социальное партнерство является наиболее ярким примером корпоративизма, в котором представительство интересов имеет скоординированный характер.

КОРОЛЕВ Евгений Александрович – кафедра «теория и практика взаимодействия бизнеса и власти» Государственного университета – Высшей Школы Экономики

В социальном партнерстве постоянно участвуют четыре наиболее представительных австрийских объединения: Экономическая палата А-встрии, А-встрийское объединение профсоюзов, Федеральная палата работников и Конференция президентов сельскохозяйственных палат. Эти союзы являются укоренившимися частями политической системы А-встрии. Внутренняя организация партнерства функционирует по принципу «двойного паритета»: два союза работодателей с покровительствующей А-встрийской Народной Партией (А-НП) и два профсоюза с покровительствующей Социал-Демократической Партией А-встрии (СПА-). Объединения, участвующие в социальном партнерстве, оказывают сильное влияние на законодательную, исполнительную и судебную ветви власти. Союзы имеют право проводить экспертизу правительственных законопроектов до их парламентского рассмотрения, вносить свои предложения в законодательные собрания, готовить законопроекты по основным сферам интересов социальных партнеров.

Социальное партнерство было создано австрийскими властями специально для учета интересов и экспертных позиций промышленности и профсоюзов в проведении гармоничной социальноэкономической политики.

Во Франции существует институт, аналогичный австрийскому социальному партнерству, – Экономический и Социальный Совет.

Е-го официальный статус закреплен во французской конституции, в соответствии с которой он вырабатывает рекомендации для правительства и парламента в экономической и социальной сферах политики. Кроме того, Совет проводит диалог между различными социальноэкономическими группами и обеспечивает информационный материал для законодательной деятельности. Тем не менее Совет не оказывает существенного влияния на проводимую во Франции социально-экономическую политику. Это связано с двумя причинами. Во-первых, в Совете действует большое количество акторов с разнообразными интересами, что мешает выработке соответствующих консенсусных рекомендаций и препятствует аккумуляции влияния. В его состав входят представители 18 социальных и экономических групп, объединяющих 231 представителя различных по своему профилю организаций. Фактически корпоративистский институт оказывается неэффективен из-за своего плюралистического наполнения. Во-вторых, во Франции утвердилась этатистская политическая культура, в соответствии с которой правительство действует согласно своему пониманию «национального интереса», а вовлечение частных интересов в публичную политику воспринимается как потенциальная угроза этому «национальному интересу». Понятие «национальный интерес» играет важную роль во французской политике. Оно используется многими политическими акторами и высокопоставленными чиновниками для подчеркивания своего «нейтралитета». Представители интересов используются в процессе правительственных консультаций только для сбора информации, учет их интересов в действительности не производится. Отношения между властью и бизнесом строятся в одностороннем вертикально иерархическом порядке, правительственные органы склонны к регулирующей опеке частного сектора. Главными средствами влияния бизнеса на власть остаются личные связи1. Во Франции имеет место закрытая полу-клановая система взаимодействия бизнеса и власти. Данная система изначально сложилась благодаря тому, что представителями высшей правительственной, парламентской и деловой элиты в послевоенное время становились в основном выходцы из очень малочисленной группы выпускников Национальной школы администрации (ENA), основанной Ш. Де Голлем с целью меритократического обновления государственной власти. Между членами клуба выпускников ENA существует система взаимной поддержки, которая переродилась в систему круговой поруки2. Сильная зависимость бизнеса от правительственного регулирования гарантировала выпускникам ENA руководящие должности в крупном бизнесе. В результате во французской элите укоренилась традиция поддержания взаимовыгодных личных связей между высокопоставленными чиновниками и доверенными представителями бизнеса.

Взаимодействие бизнеса и власти в Великобритании носит более либеральный характер, чем во Франции, и строится на основе постоянных правительственных консультаций и через парламентское лоббирование. Представители бизнеса, равно как и представители других интересов, лишены возможности доступа в Палату общин. Внешняя закрытость британского парламента компенсируется готовностью многих парламентариев сотрудничать с бизнесом в рамках внепарламентских межпартийных групп, создаваемых предпринимательскими союзами. Именно благодаря этому внешнему неформальному механизму можно утверждать, что взаимодействие бизнеса и власти в британской парламентской системе носит условно плюралистический характер. Помимо этого, британские парламентарии часто сами занимаются лоббированием интересов бизнеса.

Взаимодействие бизнеса с британским правительством происходит посредством работы постоянных консультативных комитетов. Министерства создают специализированные комитеты и приглашают в них представителей ведущих предпринимательских объединений и корпораций, которые считаются лояльными властям. Такая лояльность обычно выражается в поддержке социальных инициатив правительства. Например, в сентябре

2007 г. 64 из 200 крупнейших предприятий страны согласились участвовать в правительственной программе по борьбе с безработицей и обязались создать 250 тыс. дополнительных рабочих мест к 2010 г. Другая корпоративистская тенденция в нынешнем британском правительстве Г. Б-рауна проявилась в назначении бывшего главы Конфедерации британской промышленности (зонтичный союз британского бизнеса) Д. Джонса на пост министра торговли и инвестиций.

Германия является наиболее ярким примером функционирования плюралистической модели взаимодействия бизнеса и власти в условиях сильной парламентской системы. Немецкий Б-ундестаг в отличие от подавляющего большинства других европейских парламентов ввел процедуру регистрации союзов, желающих представлять интересы не только в Б-ундестаге, но и в федеральном правительстве. По состоянию на декабрь 2007 г., в публичном списке союзов Б-ундестага зарегистрировано 2049 союзов1. На каждого из 613 депутатов Б-ундестага приходится приблизительно по 3,5 зарегистрированных союза. Б-ольшинство немецких союзов представляют интересы бизнеса. Парламентарии активно используют представителей союзов для информационно-экспертного сопровождения подготовки законопроектов, т.к. специалисты и правовые эксперты союзов работают быстрее, чем научная служба Б-ундестага2. Кроме того, в немецкой политической культуре утвердился принцип необходимости учета всех интересов при принятии политических решений. Этому, в частности, способствовало решение Федерального Конституционного Суда в 1992 г., который обязал законодателей действовать на основе взвешивания фактической информации из достоверных источников3.

При взаимодействии бизнеса с правительственными структурами в Германии наблюдается корпоративистская тенденция. В министерства часто в закрытом режиме приглашаются для законопроектной работы представители крупнейших отраслевых союзов, которые таким образом получают исключительное в их отраслях влияние. Крупнейшие предпринимательские союзы постоянно сотрудничают с профильными министерствами. Экспертные штабы на обеих сторонах в течение многих лет наращивали контактные сети.

Такой порядок стал нормой при разработке некоторых технических законопроектов в министерствах. С 2002 по 2006 г. было выявлено 30 случаев работы представителей бизнеса непосредственно в министерствах4. Общество в Германии критически настроено к вмешательству бизнеса в государственные дела, хотя и декларируется, что бизнес должен освободиться от излишних бюрократических барьеров, а чиновники самостоятельно вряд ли способны на это. В Германии политики и чиновники имеют сильную заинтересованность в увеличении темпов экономического роста и сокращении безработицы, т.к. эти два показателя стали очень чувствительными для общества после объединения с бывшей ГДР-, и они в большей степени, чем другие факторы, определяют сменяемость или несменяемость власти на выборах. Поэтому правительство, желая не навредить немецкой экономике, обращается к бизнесу для получения рекомендаций и информационно-экспертной поддержки.

Данная практика лучше всего может быть описана не в рамках моделей корпоративизма-плюрализма, а при помощи теории политических сетей.

Наиболее выраженно модель политических сетей во взаимодействии бизнеса и власти проявилась при утверждении европейской экономической интеграции. Первоначально идея создания единого европейского рынка и его либерализации для стимулирования экономического роста была предложена представителями крупного бизнеса. В 1983 г. для продвижения этой идеи был создан Е-вропейский Круглый Стол Промышленников (Е-КС), в работе которого приняли участие еврокомиссар по вопросам промышленности Э. Давиньон и еврокомиссар по финансово-экономической политике Ф.-Х.

Ортоли. Е-КС, организуя кампании по оказанию давления на национальные власти, пытался ускорить процесс образования единого рынка и нейтрализовать сопротивление национальных правительств. Он стал катализатором создания единого рынка, призывая национальные власти отказаться от политики протекционизма, который ухудшал конкурентоспособность европейской экономики в мире. Р-езультатом этих усилий стал принятый государствами-членами Е-С в 1986 г. Е-диный Е-вропейский А-кт, послуживший юридическим основанием для создания общего рынка. Р-оль Е-КС состояла не только в том, чтобы убедить правительства в необходимости создания единого европейского рынка. Ч-лены Е-КС потребовали от национальных властей одобрения программы единого европейского рынка 1992 г. под угрозой ухода европейских инвестиций1.

В рамках моделей корпоративизма и плюрализма модель взаимодействия бизнеса и власти на европейском союзном уровне можно охарактеризовать как плюралистическую. В многоуровневом механизме принятия решений, усложненном внешним взаимодействием с государствами-членами, имеется очень много точек доступа для лоббирования. Усложненность системы и наличие большого числа субъектов лоббирования исключает монопольное положение какого-либо субъекта лоббирования при оказании влияния или при получении доступа к европейским властям. Конкурентная борьба между лоббистскими группами обострилась из-за увеличения их представительства вследствие расширения Е-С и усиления его политико-экономической власти. В каждой части сектора европейской политики количество конкурентоспособных групп интересов настолько велико, что эффективное лоббирование возможно только при коалиционном действии.

Институты власти Е-С могут быть склонны как к корпоративизму, так и к плюрализму в зависимости от своего устройства. Е-врокомиссия, которая наделена исключительным правом законодательной инициативы и является самым влиятельным институтом европейской власти, придер- живается смешанной модели взаимодействия с бизнесом, сочетающей корпоративизм с плюрализмом. Корпоративизм проявляется на высшем уровне принятия решений, когда еврокомиссары проводят согласование своей политики с представителями бизнеса посредством специализированных форумов или закрытых консультаций с европейскими федерациями бизнеса. Е-врокомиссия заблаговременно в корпоративистской манере содействовала образованию европейских федераций бизнеса, стимулируя их объединение по интересам и, в отдельных случаях, материально поддерживая данный про-цесс2. Это обеспечило постоянное получение отфильтрованной информации об общеевропейских интересах бизнеса. Проблема чрезмерно большого количества представляемых на уровне Е-С интересов вынудила Е-врокомиссию содействовать не только образованию европейских федераций, но и стимулировать развитие консультационных форумов в форме прямого диалога еврокомиссаров и высокопоставленных служащих Е-врокомиссии с наиболее влиятельными представителями бизнеса. Консультационные форумы стали мозговыми центрами по выработке европейской экономической политики. Плюрализм во взаимодействии с бизнесом характерен для работы на нижних уровнях властной иерархии Е-врокомиссии, т.е. для работы экспертных комитетов, от которых тем не менее в значительной степени зависит техническое наполнение законопроектов. Участие представителей интересов в работе экспертных комитетов Е-врокомиссии обычно не ограничивается, но при большом количестве конкурирующих лоббирующих акторов их реальное индивидуальное влияние даже на этапе технического консультирования, как правило, остается незначительным.

В Е-вропарламенте, в котором совместно с Советом Министров корректируются и принимаются законопроекты Е-врокомиссии, взаимодействие с бизнесом строится по плюралистической модели. В нем действуют 5 тыс. представителей интересов3, которые ежегодно имеют до 70 тыс. индивидуальных кон- тактов с европарламентариями1. Кроме внутрипарламентской работы, европейский бизнес организует внепарламентские форумные объединения, в которых заинтересованные европарламентарии проводят консультации с представителями бизнеса. В форумные отраслевые объединения входят в среднем от 30 до 70 европарламентариев. Самым влиятельным форумным объединением является «Группа Кенгуру», в которую входят более 150 европарламентариев2. Она является зонтичным форумным объединением для диалога представителей бизнеса и европарламентариев. Плюралистический характервзаимодействияЕ-вропарламента с бизнесом объясняется главным образом тем, что в его состав входят 787 европарламентариев от 27 государств-членов Е-С. Е-вропарламентарии фактически неподконтрольны своим европейским партиям и фракциям, они действуют как самостоятельные акторы, исходя из собственных интересов. Данные особенности приводят к широкому спектру влияния представленных в Е-вропарламенте интересов.

Для Совета Министров, который обладает заключительным «правом подписи» под законопроектами, во взаимодействии с бизнесом характерен корпоративизм. Представительство интересов бизнеса в Совете Министров носит косвенный характер и реализуется через позицию правительственных структур государств-членов Е-С. Для защиты своих интересов бизнес активно взаимодействует с чиновниками национальных министерств и с этой целью может оказывать влияние на национальном политическом уровне. Как правило, такое взаимодействие носит корпоративистский характер.

В систему институтов власти Е-С включен Е-вропейский Экономический и Социальный Комитет (Е-ЭСК), обладаю- щий официальными рекомендательными полномочиями.

Функционирование корпоративистской модели взаимодействия бизнеса и власти возможно только в системе с ограниченным количеством акторов, т.е. при условии высокой монополизации представительства интересов. Попытки властей создать корпоративистский институт в системе с множеством конкурирующих акторов во Франции (Экономический и Социальный Совет) и в Е-С (Е-ЭСК) оказались малоэффективными. В целом в Е-С очень высока конкуренция между различными представителями интересов, поэтому модель взаимодействия бизнеса и власти в Е-С носит отчетливо плюралистический характер. В отдельности институты Е-С имеют склонность как к плюрализму, так и к корпоративизму. Институтом, наиболее склонным к плюрализму, является Е-вропарламент. Е-врокомиссия на высшем руководящем уровне в большей степени склонна к корпоративизму, но на более низком техническом уровне наблюдается достаточно сильный плюрализм. Для Совета Министров характерен корпоративизм, т.к. он состоит из представителей национальных правительств. В рассмотренных государствах-членах Е-С взаимодействие правительства с бизнесом в большей степени приближено к корпоративистской модели, потому что национальные правительства сотрудничают с наиболее лояльными или представительными выразителями интересов бизнеса. Тем не менее общий характер взаимодействия бизнеса и власти в государствах-членах различается. В зависимости от приближенности взаимодействия бизнеса и власти к корпоративизму и плюрализму государства-члены Е-С можно выстроить в следующем относительном порядке (от корпоративизма к плюрализму): А-встрия – Франция – Великобритания – Германия. Вместе с тем для взаимодействия бизнеса и власти в Германии и Е-С также характерна модель политической сети, которая определяет практику установившихся союзнических отношений между властью и бизнесом.