Моделирование алгоритма прохождения государственного пожарного надзора в Российской Федерации

С каждым годом требования в области пожарной безопасности к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям становятся жёстче. На данный момент Федеральным законом N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [1] четко определены их права при осуществлении проверок. В виду последних изменений настоящего федерального закона [1], а именно Статьи 26.1 «Особенности организации и проведения в 2016 - 2018 годах плановых проверок при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в отношении субъектов малого предпринимательства» осуществление проверок объектов защиты будет плавно переходить на «новый уровень» – функции государственного надзора будут осуществляться аудиторами в соответствующих областях деятельности, что делает дан- risk assessment, audit, control, object of protection.

ное направление актуальным на сегодняшний день.

Аудит – это независимая проверка бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица в целях выражения мнения о достоверности такой отчетности. На данный момент, это единственное определение, которое закреплено в федеральном законе РФ N 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности» [2]. Применение данного термина уже давно не ограничивается областью экономики и давно имеет успех в различных сферах деятельности, таких как пожарная безопасность. Оценка соответствия объектов защиты требованиям пожарной безопасности может проводиться согласно формам, одной из которых является «независимая оценка пожарного риска». Равнозначность понятий «независимая оценка пожарного риска» и «аудит пожарной безопасности» подтверждено Статьей 114 Федерального закона N 123-ФЗ [3].

На сегодняшний день это единственный нормативно-правовой документ, позволяющий осуществление аудиторской деятельности в области пожарной безопасности.

Пожарный аудит — это независимая оценка пожарного риска; проводится на основании договора, заключаемого между собственником или иным законным владельцем объекта защиты и экспертной организацией, осуществляющей деятельность в области оценки пожарного риска. Порядок получения экспертной организацией добровольной аккредитации устанавливается МЧС России.

НОР (аудит пожарной безопасности) могут осуществлять только аккредитованные при МЧС экспертные организации. В случае установления соответствия объекта защиты требованиям пожарной безопасности, установленным федеральными законами о технических регламентах и нормативными документами по пожарной безопасности, путем независимой оценки пожарного риска, собственник получает Заключение о независимой оценке пожарного риска на срок не более 3 лет.

Порядок проведения НОР регламентирован Постановлением Правительства РФ N 304 от 7 апреля 2009 года «Об утверждении Правил оценки соответствия объектов защиты (продукции) установленным требованиям пожарной безопасности путем независимой оценки пожарного риска» [4].

Существует мнение о том, что при наличии положительного заключения НОР проверка органами Федерального государственного пожарного надзора осуществляться не будет, что полностью не соответствует действительности. В силу действующего Административного регламента МЧС России по исполнению государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности, утвержденного Приказом МЧС России от 28.06.2012 года N 375 [5] объекты, получившие положительное заключение НОР, не могут подвергаться проведению плановых проверок в течение 3 лет. При этом планы проверок на предстоящий год органами ФГПН подаются в прокуратуру не позднее 1 сентября и в случае представления заключения НОР после 1 сентября, то объект может быть запланирован к проведению проверки. Также, если объект запланирован к проведению проверки и непосредственно перед ней будет представлено заключение НОР, проверка будет проведена.

В конце 2016 года утвержден новый административный регламент МЧС исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности приказом МЧС РФ от 30.11.2016 №644 [6], отменяющий ранее использовавшийся админи- стративный регламент, утвержденный приказом МЧС РФ от 28.06.2012 №375 [5].

Данный регламент определяет новый порядок исполнения государственного пожарного надзора и контроля за соблюдением исполнения требований пожарной безопасности, в основе которого лежит применение риск-ориентированного подхода.

Риск-ориентированный подход представляет собой метод организации и осуществления государственного контроля (надзора), при котором в предусмотренных настоящим Федеральным законом случаях выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по контролю определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими при осуществлении такой деятельности производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности.

В Постановлении Правительства от 17 августа 2016 года N 806 [7] утверждены правила отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определённой категории риска или определённому классу (категории) опасности. В целях поэтапной отработки механизма перехода на риск-ориентированную модель при отдельных видах госконтроля определён перечень видов контроля, при которых такой подход будет применяться до 1 января 2018 года. Принятые решения направлены на активное использование методов оценки рисков в целях снижения общей административной нагрузки на субъекты предпринимательской деятельности. Одновременно внедрение риск-ориентированного подхода позволит повысить эффективность контрольно-надзорной деятельности.

Исполнение государственной функции заключается в последовательном выполнении следующих задач, определенных пунктом 27 данного регламента [6]:

• 1)    ведение перечней объектов защиты и (или) территорий (земельных участков), которым присвоены категории риска;

• 2)    ведение учета органов власти, объектов защиты и (или) территорий (земельных участков), а также планирование проверок в органах ГПН;

• 3)    проведение плановых проверок;

• 4)    проведение внеплановых проверок;

• 5)    оформление результатов проверок и принятие мер по их результатам;

• 6)    регистрация и учет проверок;

• 7)    осуществление межведомственного информационного взаимодействия органов ГПН с государственными органами и органами мест-

• ного самоуправления по вопросам предоставления сведений, необходимых для осуществления государственной функции;

• 8)    обследование объекта защиты, по результатам которого составляются акт обследования и заключение о соответствии (несоответствии) объекта защиты требованиям пожарной безопасности в соответствии с приложением N 3 к настоящему Административному регламенту и его регистрации в журнале учета заключений о соответствии (несоответствии) объекта защиты требованиям пожарной безопасности, оформляемом в соответствии с приложением N

4 к настоящему Административному регламенту;

• 9)    организация и проведение мероприятий, направленных на профилактику нарушений обязательных требований;

• 10)    проведение консультаций по исполнению государственной функции.

Приложением №12 к данному регламенту [6] устанавливается схема проведения плановой (неплановой) проверки. Схема проведения плановой (внеплановой) проверки представлена на рисунке 1.

Рисунок 1 – Схема проведения плановой (внеплановой) проверки

Данным регламентом не предусмотрена общая схема проведения государственного пожарного надзора в отношении объектов защиты.

Для целостного понимания проведения инструмента надзора и контроля органом ГПН ставиться непосредственная задача разработки схемы осуществления государственного пожарного надзора. Однако, необходимо учесть независимую оценку пожарного риска.

Основополагающим документов о независимой оценке пожарного риска является Постановление правительства РФ от 07.04.2008 №304 «Об утверждении Правил оценки соответствия объектов защиты (продукции) установленным требованиям пожарной безопасности путем независимой оценки пожарного риска» [4].

Данный документ устанавливает правила оценки соответствия объектов защиты установленным требованиям пожарной безопасно- сти путем независимой оценки пожарного риска.

Независимая оценка пожарного риска осуществляется по следующему алгоритму, представленному на рисунке 2.

В результате анализа данного регламента [6], ППРФ №304 [4], можно смоделировать схему осуществления государственного пожарного надзора в отношении объекта защиты с учетом независимой оценки пожарного риска. Схема представлена на рисунке 3.

Планирование проверок осуществляется на основании отнесения объектов защиты к определенной категории риска с учетом определенной информации и документов, установленной пунктом 42 настоящего регламента [6], одним из которых является сведения о проведении НОР с выводом о выполнении условий соответствия объекта защиты требованиям пожарной безопасности.

В случаи поступления заключения НОР, орган ГПН проверяет соответствие указанного заключения требованиям Правил оценки . При выявлении несоответствия, заключение направляется на доработку и при повторном поступлении заключение НОР проверяется только устранение ранее указанных недостатков в соответствии с пунктом 48 настоящего регламента [6].

Срок действия заключения НОР – 3 года .

ФЗ №123 устанавливает статьей 6 условия соответствия объекта защиты требованиям пожарной безопасности, которые проверяются в соответствии с подпунктом 1 пункта 62 настоящего регламента [6], посредством проверки расчета пожарного риск а путем соответствия исходных данных, применяемых в расчете фактическим данным, полученных в ходе обследования (абзац первый пункта 63 настоящего регламента). Но расчеты по оценке пожарного риска производятся только в том случае, когда на действующем объекте имеются нарушения требований законов и иных нормативных документов, касающихся обеспечения пожарной безопасности. То есть, на основании пункта 3 статьи ФЗ №123 [3] расчет пожарного риска может не производиться при условии выполнении обязательных требований пожарной безопасности, установленных ФЗ и нормативными документами иного типа.

С другой стороны, расчет пожарного риска является составной частью заключения НОР, который орган ГПН не вправе оценивать на достоверность в соответствии с пунктом 48 настоящего регламента [6].

Следует особо подчеркнуть, что ответственность за полноту и достоверность сведений, а также за точность расчетов ложится на собственников объектов защиты.

Рисунок 2 – Алгоритм проведения независимой оценки пожарного риска

Таким образом, появляется несколько направлений прохождения государственной пожарной проверки:

• 1)    В случаи если объект защиты отнесен например к средней категории риска (проверка не чаще чем один раз в 7 лет) и на данном объекте не соблюдается выполнение требований пожарной безопасности, то собственнику объекта защиты, в отношении которого запланирована проверка, в избежание предписаний об нарушениях и административных правонарушениях следует заключить с экспертной организацией проведение независимой оценки пожарного риска, заключение которой орган ГПН н вправе проверять на достоверность, но срок действия которого составляет 3 года.

• 2)    В случаи если объект защиты отнесен, например, к умеренной категории риска (проверка не чаще чем один раз в 10 лет) и на данном объекте не соблюдается выполнение требований пожарной безопасности, то собственнику объекта защиты, в отношении которого запланирована проверка при помощи экспертной организации «можно уйти» из данной категории риска в низкую, плановые проверки

  для которых не проводятся в соответствии с пунктом 44 настоящего регламента [6].

  

  Рисунок 3 – Осуществления государственного пожарного надзора в отношении объекта защиты с учетом независимой оценки пожарного риска

  
  

Указанные подходы к выбору стратегии поведения собственников объекта защиты указывают на несовершенство законодательства и возможность для собственника необоснованно сокращать объемы проверок со стороны надзорных органов. Следовательно, требуется разработка предложений по совершенствованию описанных процедур.