Модернизация государственного управления как условие расширенного воспроизводства в регионах СКФО

Основным внутренним фактором, обусловливающим характер и уровень развития регионального экономического пространства, является деятельность органов власти и эффективность используемого ею управленческого инструментария [4].

Актуальность формирования эффективного управленческого инструментария органов власти на региональном уровне усиливается в контексте кризисных тенденций в российской экономике, проявляющихся, прежде всего, в сокращении темпов роста ВВП. В 2000 г. темпы роста ВВП в России превышали 10 %, в 2013 г. ВВП увеличился лишь на 1,3 %, а в 2014 г. прогнозируется рост лишь на 0,8 % [14]. Оборотной стороной сокращения темпов экономического роста является дефицит государственного бюджета, который, как предполагается, составит в 2014 г. 389,6 млрд руб. (0,5 % ВВП), в 2015 г. – 797 млрд руб. (1 % ВВП), а в 201 6 г. – 487 млрд руб. (0,6 % ВВП) [13].

Ухудшение макроэкономической ситуации приведет к обострению накопленных проблем в регионах, особенно в тех, где на фоне экономического отставания появляются очаги политической напряженности. К таким территориям относятся регионы Северного Кавказа, где тра- диционно пересекаются интересы многих государств мира.

Северо-Кавказский федеральный округ в своем развитии характеризуется рядом проблем и противоречий. Прежде всего, речь идет о низком уровне индустриализации в условиях расширенного воспроизводства населения. Это приводит к потерям потенциального валового внутреннего продукта, создает напряженность на рынке труда и актуализирует проблему молодежной занятости. Тем самым формируются условия для распространения экстремизма в молодежной среде [2; 7; 12] (табл. 1).

Низкие доходы населения предопределяют узость внутреннего рынка и слабость банковской системы вследствие низкого уровня сбережений. Иностранный капитал в регионы с невысоким уровнем индустриализации и дефицитом квалифицированных кадров идет крайне неохотно. За исключением отдельных инвестиционных проектов в республиках, большинство иностранных финансовых вливаний направляется в экономику Ставропольского края. Однако и это примерно в 10 раз меньше по сравнению со средними объемами на душу населения по стране. В условиях экономического противостояния между Россией и коалицией США и ЕС приток иностранных инвестиций может еще более сократиться [3; 11; 12].

Таблица 1

Индикаторы социально-экономического развития регионов Северо-Кавказского федерального округа (по данным 2013 г.)

Субъекты	ВРП на душу населения, руб.	Уровень безработицы, %	Среднедушевые доходы населения, руб.
Российская Федерация	348 598,9	5,5	23 058
Северо-Кавказский федеральный округ	127 640,0	13,1	17 076
Республика Дагестан	128 639,7	11,7	20 648
Республика Ингушетия	84 532,9	47,7	12 375
Кабардино-Балкарская Республика	123 389,8	8,9	13 681
Карачаево-Черкесская Республика	125 750,5	8,9	13 354
Республика Северная Осетия – Алания	140 924,6	7,9	16 185
Чеченская Республика	78 934,2	29,8	15 257
Ставропольский край	154 529,6	5,4	16 877

Примечание. Источник: [9].

Складывается ситуация, когда единственным крупным источником финансовых средств в экономике регионов Северо-Кавказского федерального округа становится федеральная помощь региональным бюджетам (см. рис. 1).

Помимо трансфертов, источником финансирования территориального развития являются реализуемые в округе масштабные целевые программы: ФЦП «Юг России», Государственная программа РФ «Развитие Северо-Кавказского федерального округа» на период до 2025 г. и т. д. Только в рамках последней из федерального бюджета предполагается выделить на период с 2013 по 2020 г. 204 677 378,9 тыс. рублей.

В расходовании средств на местах активное участие принимают региональные властные элиты, что повышает престиж государственной службы в регионах и предопределяет закрытость власти и неэффективность социальных лифтов. Для многих молодых людей возможности профессионального роста и личного развития связаны с карьерой государственного или муниципального служащего [2; 6; 11].

Доля государственных и муниципальных служащих в структуре занятых в регионах СКФО выше, чем в среднем по стране (рис. 2).

По экспертным оценкам специалистов Федеральной службы государственной статистики, доля занятых в неформальном секторе регионов СКФО в среднем более чем в 2 раза выше среднероссийских значений, а в отдельных случаях – в три и более. Не последнюю роль в формировании теневого сектора играют злоупотребления в сфере закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд. Анализ информации официального сайта Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг приводит к выводу о низкой эффективности работы контрактной системы в округе (см. рис. 3).

Чеченская Республика, Республика Дагестан и Республика Ингушетия замыкают федеральный рейтинг регионов по бюджетному эффекту проведения конкурентных процедур определения поставщика (подрядчика, исполнителя).

Рис. 1. Доля безвозмездных поступлений в структуре доходов региональных бюджетов Северо-Кавказского федерального округа в 2012 г., %:

РФ – Российская Федерация; СКФО – Северо-Кавказский федеральный округ; РД – Республика Дагестан;

РИ – Республика Ингушетия; КБР – Кабардино-Балкарская Республика; КЧР – Карачаево-Черкесская Республика;

РСО-А – Республика Северная Осетия – Алания; ЧР – Чеченская Республика; Ставропольский край Примечание. Составлено по: [9; 10].

Рис. 2. Доля занятых в органах исполнительной власти субъектов и органах местного самоуправления в общей численности занятых регионов Северо-Кавказского федерального округа в 2012 г., %:

РФ – Российская Федерация; СКФО – Северо-Кавказский федеральный округ; РД – Республика Дагестан;

РИ – Республика Ингушетия; КБР – Кабардино-Балкарская Республика; КЧР – Карачаево-Черкесская Республика;

РСО-А – Республика Северная Осетия – Алания; ЧР – Чеченская Республика; Ставропольский край Примечание. Источник: [9].

Ставропольский край Чеченская Республика Республика Северная Осетия-Алания Карачаево-Черкесская Республика Кабардино-Балкарская Республика Республика Ингушетия Республика Дагестан Ростовская область Ненецкий автономный округ Республика Карелия г. Москва

Рис. 3. Отношение суммы сэкономленных средств к суммарной начальной цене всех заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд в некоторых регионах России в 2013 г., %

Примечание. Источник: [10].

В итоге складывается ситуация, когда институт государственной службы превращается в достаточно закрытую социально-политическую структуру, которая имеет возможность распоряжаться большей частью финансовых ресурсов в регионах. При этом, по сути, отсутствует система контроля результативности работы чиновников. Целевые показатели деятельности министерств и ведомств весьма обтекаемы и не предполагают персональной ответственности государственных и муниципальных служащих за результаты расходования федеральных финансовых вливаний. Этим в том числе объясняется тот факт, что в течение последних двадцати лет в условиях поддержки государства регионы Северо-Кавказского федерального округа замыкают рейтинг регионов России по уровню социально-экономического развития. Вышесказанное не оставляет сомнений в том, что необходимость модернизации системы государственного и муниципального управления в регионах СКФО назрела и требует комплексного подхода [2; 3; 5; 7].

Отчасти этот процесс уже запущен и касается пока рядовых государственных служащих, работающих непосредственно с населением. Речь идет о создании многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг (МФЦ). Только в Ставропольском крае их действует уже шестнадцать. Предполагается расширение сети данных учреждений и в республиках [8]. МФЦ, по сути, являются прямыми конкурентами государственным и муниципальным органам за потребителя в лице населения и бизнеса. В ряде регионов, где сеть МФЦ достаточно плотно покрывает территорию и работает эффективное программное обеспечение, обеспечивающее единство информационно- го пространства внутри региона, потребители государственных и муниципальных услуг предпочитают экономить время и прибегать к услугам данных институтов. Это приводит к сокращениям в системе государственного и муниципального управления, к повышению качества обслуживания. Таким образом, проявляется санирующий эффект внедрения бизнес-подходов в систему государственного и муниципального управления [2; 11; 12].

Инновации необходимы и в организации осуществления мер государственной региональной политики и прежде всего в повышении качества расходования бюджетных средств [4; 5]. В этом отношении очень показателен опыт Белгородской области, где удалось внедрить проектный подход в решении задач, стоящих перед государственным и муниципальным управлением. Применение принципов проектного управления в органах исполнительной власти и государственных органах Белгородской области регулируется постановлением правительства Белгородской области № 202-пп от 31 мая 2010 г. «Об утверждении положения об управлении проектами в органах исполнительной власти и государственных органах Белгородской области». Прозрачность и управляемость процессом, четкое распределение персональной ответственности и измеримый конечный результат на заранее спланированную дату – это далеко не все, что делает привлекательным проектное управление для бизнеса и органов власти [1].

На наш взгляд, создание проектных офисов в органах власти и управления регионов СевероКавказского федерального округа будет способствовать активизации решения многих наболевших проблем и противоречий. Для решения за- дач регионального развития должны создаваться конкретные проекты с обоснованием актуальности, четким перечнем мероприятий со сроками реализации и целевыми показателями достижения предполагаемого эффекта.

Для реализации каждого проекта должен назначаться проектный менеджер, несущий персональную ответственность за результаты расходования средств. Подобный подход позволит более широко привлекать бизнес к инвестированию на условиях партнерства с органами власти. Такой подход будет, безусловно, близок государственным корпорациям, на которые Правительство Российской Федерации возлагает надежды в развитии промышленности и электроэнергетики округа.

Внедрение проектного подхода в систему государственного и муниципального управления в Северо-Кавказском федеральном округе предъявит более высокие объективные требования к квалификации государственных и муниципальных служащих, что будет способствовать притоку молодых специалистов. Откроются более широкие возможности карьерного роста, основанного в большей степени на профессионализме и способности решать сложные задачи, а не на выполнении формальных требований к уровню образования и стажу службы [3; 7; 13].

Внедрение проектного подхода в практику завершит логику программно-целевого бюджетного процесса и наполнит конкретным содержанием аналитику о результативности работы органов государственной власти и местного самоуправления.

Важное значение имеет также эффективность работы института закупок для государственных и муниципальных нужд. Обзор зарубежного опыта и российской практики реформирования данной сферы позволяет сформулировать ряд рекомендаций в области решения затронутых проблем в нашей стране:

– дифференциация режима законодательства о закупках в разрезе отдельных регионов страны вследствие различий уровня социальноэкономического развития;

– введение механизма ограничения круга участников закупок организациями региона в случае, если речь идет о закупках товаров, работ и услуг, производимых в отраслях специализации или отраслях, имеющих приоритетное значение для регионального развития;

– создание специальных условий для мелких заказчиков (школы, детские сады), которые при всей своей многочисленности нередко выпадают из поля зрения законодателя и их работа усложняется в условиях ограничений, накладываемых на крупных бюджетополучателей;

– введение механизма проведения совместных закупок в отраслях социальной сферы, что позволит получить экономию и улучшит показатели эффективности траты бюджетных средств;

– расширение практики централизации закупок с передачей более широкого круга полномочий по определению поставщиков уполномоченным органам, что улучшит возможности контроля и частично позволит решить проблему дефицита квалифицированных контрактных управляющих.

Предложенные меры улучшат работу мелких заказчиков, которые составляют абсолютное большинство в количественном выражении и зачастую весьма болезненно переживают реформирование законодательства о закупках ввиду дефицита квалифицированных кадров. Кроме того, институт государственных закупок будет результативнее выполнять функцию инструмента государственного регулирования экономики. Ряд высказанных предложений приведут к снижению затратности системы государственных закупок.

При этом крайне важно усиление контроля над обоснованностью осуществления закупок. Особое внимание должно быть уделено работе над повышением объемов экономии бюджетных средств в ходе осуществления закупок товаров, работ и услуг для муниципальных нужд.

Полагаем, что выводы и рекомендации данной статьи могут быть полезны во многих регионах России за пределами Северо-Кавказского федерального округа и позволят повысить эффективность работы по формированию единого экономического пространства Российской Федерации в складывающихся непростых условиях, связанных с агрессивными вызовами внешней среды.