Модернизация высшей школы Англии при правительстве лейбористов (1997-2007)

Качество образования безусловно являлось основным вопросом, приковывавшим внимание всех заинтересованных сторон на протяжении всего рассматриваемого периода. И если в докладе Комитета Диринга ¹ в 1997 г. речь идет о поддержании качества в условиях экспансии высшего образования [Беляев, 2007. С. 206], то в Белой Книге в 2003 г. - уже о необходимости его повышать ². Решение этой проблемы можно условно разделить на два крупных блока: меры, направленные на повышение качества высшего образования в стране, и формирование новой системы контроля за его качеством.

Фундаментальной задачей является удержание преподавательского персонала. Опрос, организованный Советом по финансированию высшего образования в Англии (HEFCE) в 2001 г., выявил рост незаполненных академических вакансий, о чем сообщили 60 % вузов 3. В основном они концентрировались в определенных предметах (информационные технологии, предметы, относящиеся к бизнесу, медицине, инженерному делу). Причиной этому являлась большая привлекательность бизнес-сферы, поскольку работа там гораздо выгоднее в финансовом отношении.

Кроме того, в британской высшей школе именно исследовательская работа считалась подходящим и престижным видом деятельности для ученого. Исследовательская деятельность являлась следующей ступенью в карьере ученого и «отнимала» его от преподавания. Оставаясь работником высшей школы и даже, возможно, того же университета, он переходил на исследовательский контракт (research-only post) и не занимался более преподаванием.

Очевидно, что в случае провала в данной сфере невозможно говорить даже о поддержании качества образования. Отсутствие «уважаемого и отдельного карьерного на- 4 правления для преподавания как такового» мыслилось правительством как проблема, решать которую предполагалось за счет роста доходов и повышения престижности профессии преподавателя высшей школы.

Начиная с 2001/02 г. правительство проводит целенаправленную политику по поддержанию найма, удержания и вознаграждения академического персонала вузов. Совету по финансированию высшего обра-

• ^*    Статья подготовлена при финансовой поддержке РГНФ (проект № 08-01-00506а).

зования в Англии выделялись из бюджета средства (в 2001/02 г. – £50 млн, в 2002/03 г. – £120 млн, в 2003/04 г. – £181 млн, в 2004/05 г. – £234 млн, в 2005/06 г. – £298 млн) 5 , которые он распределял, основываясь на вузовских «Стратегиях развития человеческих ресурсов»; средства эти шли на повышение зарплат. Следует отметить, что с 1996/97 по 2005/06 г. средняя ежегодная заработная плата работника высшей школы СК 6 выросла с £27,2 тыс. до £38,9 тыс. 7 Рост в реальном выражении составил 14% за 9 лет 8 . Учитывая соглашение, заключенное между Объединением университетов и колледжей (University and College Union) и Ассоциацией работодателей университетов и колледжей (Universities and Colleges Employers’ Association) о повышении зарплаты академического персонала на 13 % в течение 2006–2009 гг. 9 , равно как и неослабевающее внимание к этому вопросу со стороны правительства, менеджеров и работников вузов, можно уверенно прогнозировать продолжение тенденции роста доходов работников высшей школы.

Помимо «всеобщего» повышения зарплаты развитие получили и конкурсные программы. Победа в них не только приносит ощутимые финансовые преимущества, но и является символом профессионального признания как для отдельных преподавателей, так и для целых факультетов.

В 2000 г. стартовала Национальная схема преподавательских стипендий, в рамках которой осуществляется вознаграждение успешного индивидуального и «командного» опыта в практике преподавания (до

2004 г. – только индивидуального). С 2004 г. Академия высшего образования (Higher Education Academy) ежегодно определяет 50 лучших преподавателей и выдает каждому из них премию в объеме £10 тыс. с целью поддержки его персонального профессионального развития. Кроме того, заявки на премии в объеме до £200 тыс. (на три года) могут подавать группы («команды») преподавателей. Общее финансирование этой программы – £2,5 млн в год.

В апреле 2005 г. HEFCE определил 54 Центра преподавания высокого качества (на уровне отделений вузов и их объединений), ежегодное финансирование которых составляет £34,5 млн в течение пяти лет (всего £172,3 млн) 10 . Ожидается, что они пойдут на вознаграждение преподавателей, найм дополнительного персонала, подготовку материалов, описывающих положительный опыт в этих центрах и проведение исследований с целью его развития 11 . Кроме того, на капитальные расходы им было единовременно выделено £119 млн.

Сигналом о важности преподавания и взятом правительством курсе на утверждение престижа в обществе образовательного вуза стало предоставление права с сентября 2004 г. английским вузам, соответствующим приведенным ниже критериям, называться университетом:

• •    не менее 4 тыс. студентов в эквиваленте очного обучения, из которых не менее трех тысяч обучаются по программам на получение степени;

• •    обладание правом самостоятельно присваивать степени высшего образования по программам, не требующим от студентов исследовательской практики 12 .

Проведение исследований и обучение студентов по исследовательским программам таким образом исключалось их числа обязательных критериев.

Все эти меры ставят целью удержать хороших преподавателей от увольнения или перехода на исследовательскую деятель- ность, показать им, что можно и в рамках своей профессии добиться признания и вознаграждения.

Вторым важнейшим направлением является повышение квалификации преподавателей . Пришло понимание того, что преподаванию тоже нужно учить. На конференции хорватского Гумбольдт-клуба в 2000 г. Рон Диринг утверждал, что преподаватель высшего образования так же нуждается в подготовке и подтверждении своего профессионализма, как и исследователь. В то же время он отмечал практику, когда, например, химика не пустят в исследовательскую лабораторию без многих лет подготовки, но в принципе любой выпускник в СК с хорошей степенью после однодневной подготовки приступает к преподавательской деятельности [Dearing, 2000. § 30] 13 .

Cмена парадигмы в образовательном процессе – от преподавания (teaching) к поддержке обучения (supporting learning), – вызванная опережающим ростом студентов-заочников, равно как и возросшей самостоятельностью студентов в изучении дисциплин, требует от преподавателей иного подхода к образовательной деятельности, новых компетенций и применения новых педагогических методов.

Созданный в 1999 г. с целью профессиональной подготовки преподавателей и утверждения статуса этой профессии Институт преподавания и обучения (Institute for Learning and Teaching) был преобразован в Академию высшего образования (Higher Education Academy) в мае 2004 г. При этом круг ее обязанностей значительно расширился. Во-первых, были созданы и утверждены профессиональные стандарты, описывающие компетенции преподавателя на трех уровнях (малоопытный, штатный преподаватель, опытный преподаватель) 14 . В соответствии с этими стандартами, начиная с 2007 г. преподаватели могут подавать заявки на присвоение им одного из статусов преподавателя (корреспондент, член, старший член Академии высшего образования)

после положительного заключения группы экспертов, что является подтверждением их квалификации со стороны профессионального сообщества. Во-вторых, Академия организует и проводит разнообразные мероприятия, нацеленные на профессиональное развитие преподавателей: тренинги, семинары, конференции, исследования для преподавателей, направленные на повышение уровня качества их работы и помогающих в интеграции программ самостоятельного развития и обучения студентов в учебные программы, проекты по распространению успешной практики 15 .

Базу для формирования современной системы контроля качества высшего образования составляют система квалификаций (framework of qualifications) высшего образования для Англии, Уэльса и Сев. Ирландии 16 и создаваемые на ее основе стандарты (benchmark statements) в различных предметах. Всю работу по данному направлению осуществляет созданное в 1997 г. Агентство качества (Quality Assurance Agency, QAA) – независимый орган, финансируемый вузами и четырьмя советами по финансированию высшего образования. Оно управляется Коллегией директоров из 14 членов, четверо из которых назначаются представительными органами глав вузов, четверо – советами по финансированию высшего образования. Остальные шестеро – независимые директоры, выбираемые самой Коллегией из людей с большим практическим опытом в сфере промышленности, торговле, финансов.

В январе 2001 г. была опубликована система квалификаций (табл. 1), созданная с целью окончательного оформления иерархии квалификаций и единообразного использования их названий в рамках многоступенчатого высшего образования.

Для каждого представленного уровня существует краткое пояснение, описывающее те результаты, которые должен продемонстрировать студент для присвоения ему определенной квалификации, и более широкие способности, обладание которыми ожидается от выпускника с соответствующей

Таблица 1

Национальная система квалификаций для Англии, Уэльса и Сев. Ирландии

1. Сертификат (Certificate)	Уровень C	Сертификат высшего образования (Certificates of Higher Education)
2. Средний (Intermediate)	Уровень I	Степень Бакалавра (ordinary (Bachelors) degrees), Дипломы высшего образования (Diplomas of Higher Education and other higher diplomas)
3. С отличием (Honours)	Уровень H	Степень Бакалавра с отличием (Bachelors degrees with Honours), Сертификаты и дипломы выпускников (Graduate Certificates and Graduate Diplomas)
4. Магистр (Masters)	Уровень M	Степень магистра (Masters degrees, Postgraduate Certificates and Postgraduate Diplomas)
5. Доктор (Doctoral)	Уровень D	Докторская степень (Doctorates)

квалификацией (для того чтобы работодатели были информированы об уровне компетенции выпускников).

Система квалификаций обеспечила основу для определения более подробных стандартов в различных предметах. Как и предлагал Комитет Диринга, они создаются группами (по предметному признаку) преподавателей высшего образования и ученых, а в тех случаях, где это необходимо – при помощи профессиональных сообществ. Работа в этом направлении продвигается медленно: в 2008 г. определены стандарты в большинстве предметных областей на уровне степени с отличием и в некоторых – на уровне степени магистра 17 , так что часто для контроля над поддержанием качества используются положения системы квалификаций. Следует отметить, что эти стандарты не являются унифицирующими; они определяют минимальный уровень знаний и достижений студента в рамках каждой дисциплины.

Английские вузы в системе контроля качества высшего образования обладают высокой степенью автономии. Являясь создателями собственных программ обучения, они присваивают своим выпускникам степени от лица своего вуза, а не от национальной системы образования. По-прежнему на них лежит обязанность и ответственность по поддержанию стандартов и качества образования, контроль над кото- рыми каждый из них осуществляет через процедуры внутреннего контроля. Они включают в себя периодический обзор программ и мониторинг, сообщающий о том, насколько эффективна программа обучения и позволяет ли она достичь поставленных перед ней целей. Задача Агентства сводится к назначению внешних экзаменаторов для проведения аудита процедур внутреннего контроля, системы оценок студентов, и проверки соответствия программ обучения стандартам в тех предметах, где они были созданы. После проверки вузу выносится оценка по каждому из этих направлений. Результаты обзора внешних экзаменаторов публикуются и являются открытыми для общественности. Такой аудит проходил с 2003 по 2005 г.; в дальнейшем ожидается введение для него шестилетнего цикла 18.

Особенно интересно отметить практику привлечения студентов к контролю качества обучения на национальном уровне, что может свидетельствовать о формировании стремления к защите прав потребителя в сфере образования в условиях, когда студенты привлекаются к его оплате. Главной обязанностью созданного в январе 2005 г. Офиса независимого жюри для высшей школы (Office of independent adjudicator for higher education) является рассмотрение жалоб студентов на их вузы по поводу:

• •    качества программы обучения или исследований, которые они проходят в вузе;

• •    качества других услуг, предоставляемых им вузами;

• •    окончательного решения, вынесенного в их отношении дисциплинарным органом вуза.

Офис не разбирает жалобы по спорным научным вопросам и вопросам приема в вузы. После прохождения процедуры рассмотрения жалобы Офис выносит свое решение («рекомендации»), которое (в случае, если у жалобы были основания) может касаться изменения внутренних процедур в вузе или денежного возмещения вреда студенту. Полное исполнение этого решения «ожидается» от вуза; в обратном случае Офис обещает опубликовать доклад об этом 19 . Несмотря на отсутствие каких-либо реальных рычагов воздействия на вузы, все же, учитывая большое внимание, которое в Англии придают репутации , Офис со временем может стать весьма влиятельной организацией.

Сделать вывод о повышении уровня качества образования за рассматриваемый период нам позволяют данные об увеличении численности иностранных студентов 20 , получавших образование в СК. Так с 1996/97 г. по 2006/07 г. их количество выросло со 110 тыс. до 239 тыс. чел. (рост 217 %) 21 . Еще более убедительным подтверждением этого вывода является рост присваиваемых выпускникам степеней с отличием первого класса, который за период 1998/99–2006/07 гг. составил в нижней децильной группе 3 процентных пункта (достиг 7 %), в средней – 4 (12 %), а в верхней – 6 процентных пунктов (20 %) 22 . Таким образом, можно уверенно заявлять о повсеместном росте качества образования в Англии , что в определенной степени является подтверждением успешности реализуемых в этой сфере мер.

Применительно к исследованиям в высшей школе за рассматриваемый период можно говорить об окончательном оформ- лении «системы двойной поддержки» 23. В соответствии с Актом о Высшем Образовании 2004 г. 24 в 2005 г. Отдел исследований для гуманитарных наук и искусств был преобразован в Исследовательский совет для гуманитарных наук и искусств. Как предлагалось в докладе Комитета Диринга и Белой Книге, он встроился в структуру уже существовавших исследовательских советов для других наук, финансируемых Офисом науки и технологии. Таким образом, гуманитарные науки и искусства обрели организацию для защиты своих интересов в дискуссиях на национальном уровне о финансировании исследований и об определении их приоритетных направлений. Кроме того, создание этого Исследовательского совета значительно упрощает финансирование междисциплинарных исследований в гуманитарных науках и искусствах.

С каждым годом исследования становились все дороже, что в условиях ограниченности государственных средств ставило задачу их финансирования на селективной основе, переход на которую в Англии был осуществлен в 1986 г. В этом Советам по финансированию помогала система оценок исследований в отделениях вузов (Research Assessment Exercise, RAE). Проводившаяся в 2001 г. оценка выставила 3 высших рейтинга (на основе 7-балльной шкалы – 1, 2, 3a, 3b, 4, 5, 5*) за качество исследований 80 % департаментов вузов, участвовавших в ней; 55 % было присвоено два высших рейтинга 25. С одной стороны, это говорило о практически повсеместном росте качества исследований, с другой – стало ясно, что сама система «не в состоянии более обеспечивать уровень дискриминации, необходимый для политики селективного финансирования» 26, иными словами, не способна более выделять лучшие отделения достаточно эффективно.

Поэтому в июне 2002 г. четырьмя финансирующими органами для изучения вопроса об изменении системы оценок и предоставления соответствующих рекомендаций был назначен сэр Гарет Робертс, бывший президентом Колледжа Уолфсон в Оксфорде.

Его доклад, в котором он рассматривал возможность реформирования системы оценок исследований в вузах, был опубликован в мае 2003 г. 27 . Основной задачей доклада было предложить такую систему оценок, которая бы отвечала требованиям обеспечения должной степени «дискриминации» в условиях политики селективного финансирования исследований. Также в нем были рассмотрены вопросы создания условий, наиболее благоприятствующих для проведения междисциплинарных и совместных исследовательских проектов.

В своем докладе Г. Робертс рекомендовал сохранить практику, когда исследования группируются по предметному признаку и оцениваются экспертами методом реферирования (peer review) 28 . Вместе с тем он предложил создать посты так называемых модераторов, которые бы обеспечивали лучшую связь между предметными группами экспертов (для облегчения оценок междисциплинарных исследований) 29 . В докладе была предпринята попытка обосновать необходимость создания потока «утешительного» финансирования 30 . Она, прежде всего, имела в виду неисследовательские вузы, которые, подавая заявки, тратили бюджетные средства на их оценку, практически не имея шансов на высокий рейтинг.

После консультации среди академического сообщества относительно предложений сэра Робертса финансирующие органы высшего образования в феврале 2004 г.

опубликовали свое решение 31 о принципиальных основах RAE, проведение которого было назначено на 2008/09 г. В нем была отвергнута рекомендация Г. Робертса о создании для вузов разных потоков финансирования. Это было аргументировано тем, что задача RAE состоит не только в обеспечении селективного финансирования, но и в установке некоторых ориентиров и стандартов качества в исследованиях, к достижению которых должны стремиться все вузы 32 .

Вместе с тем было объявлено о создании новой системы рейтингов отделений, которая получила название «профиль качества» (табл. 2). Она позволяет определить пропорции исследовательских работ, достигших одного из четырех «звездных» уровней качества 33 , в каждой заявке, поданной для оценки. Как и в предыдущих RAE, вузы должны были сами определить тех лиц, чьи исследовательские работы они хотели бы выдвинуть на оценку. Эти лица должны были «проводить значительные самостоятельные исследования или внести значительный независимый вклад в работу исследовательской группы» 34 в обозреваемый период (т. е. в данном случае с 1 янв. 2001 г. по 31 июля 2007 г.). Также выдвигаться на оценку могут работы исследовательских групп. Количество представляемых на оценку работ от одного исследователя или группы ограничивалось четырьмя. Информация о том, какая часть от академического персонала вузов участвует в оценке, не должна собираться 35 .

В целом крайне сложно оценить новую систему оценок исследований в отношении ее влияния на проведение междисциплинарных исследований и на совместные вузовские исследования. Сами создатели системы утверждают, что выносить какие-либо суждения до проведения оценки в 2008/09 г. (так как ожидается, что многие вопросы будут решаться по ходу) невозможно 36 . Вместе с тем очевидно, что новая система рейтингов является гораздо более гибкой, чем

Пример профиля качества

Таблица 2

Предмет оценки А (например, социология)	Количество персонала, участвующего в оценке	Процент исследовательских работ в заявке, соответствующий стандарту в
		четыре звезды	три звезды	две звезды	одну звезду	неклассифи-цировано
Университет X	50	15	25	40	15	5
Университет Y	20	0	5	40	45	10

Источник: Initial Decisions by the UK Funding Bodies.

предыдущая. Успешная реализация замысла будет зависеть от совмещения системы рейтингов с условиями финансирования.

Все же тенденция к концентрации средств в наиболее сильных исследовательских вузах за рассматриваемый период усиливалась. Причиной тому стало желание правительства сохранить в СК университеты «мирового класса по широкому спектру дисциплин» 37 , не дожидаясь реорганизации системы оценок. Поэтому HEFCE в соответствии с пожеланиями правительства начал реализовывать эту меру. Средства на исследования распределялись HEFCE на основе рейтингов RAE. Так, если в 2001/02 г. финансировались отделения вузов с рейтингом 3b и выше, то в 2002/03 г. – 3а и выше, с 2003/04 г. – 4 и выше 38 . При этом средства перераспределялись в пользу отделений с более высокими рейтингами, так что уровень финансирования отделений с рейтингом 5* рос, 5 – колебался, но тоже рос, 4 – падал и с 2003/04 г. стабилизировался.

Следует также отметить, что с 2003/04 г. был создан поток финансирования в £20 млн, из которого осуществляется финансирование исследований в отделениях с рейтингом ниже 4, работающих в семи направлениях (подготовка медсестер; другие профессии, связанные с медициной; социальная работа; искусство и дизайн; отделения танцев, дра- мы и актерского искусства; спорт; журналистика) 39. Это было сделано для того, чтобы сохранить исследовательскую базу в этих предметах, так как большинство исследований, проводившихся в них, было оценено рейтингом 3а и ниже.

Как мы видим, концентрация средств в условиях ограниченности в них практически приводит к их перераспределению в пользу более сильных исследовательских вузов. Чтобы выделить еще больше дополнительных средств самым лучшим исследовательским отделениям, с 2003/04 г. был создан поток финансирования в £20 млн, которые распределялись между отделениями, квалифицированными рейтингом 5* в 1996 и в 2001 гг. В настоящий момент три четверти средств, направляемых HEFCE на исследования, поступают в 23 университета (всего вузов 133); в то время как концентрация финансирования от Исследовательских советов (в рамках сектора) еще выше – три четверти направляются в 18 университетов 40 .

В 2000 г. правительством была предоставлена возможность для малых и средних предприятий добиваться снижения налогов в два раза на средства, выделяемые ими на исследования и разработки 41. В 2002 г. такие же льготы (только 25, а не 50 %) стали доступны крупным предприятиям 42. Эти меры должны были способствовать увели- чению объемов инвестиций в исследовательские проекты вузов и более интенсивному использованию университетских мощностей в интересах бизнеса. Однако пока этого не происходит – более половины (55 %) малых и средних предприятий не пользуются этой схемой, а 24 % даже не знают о такой возможности 43.

Диверсификация. Нами уже отмечалось, что в Англии высшая школа вполне успешно отвечала разнообразным потребностям общества [Беляев, 2007. С. 205]. Поэтому правительству в этом отношении не приходилось решать каких-либо серьезных проблем, и в целом меры, направленные на поддержание и развитие диверсификации, сводились к следующему:

• •    обеспечение условий для существования потоков финансирования для вузов из разных источников, что требовало от них отвечать на запросы государства, студентов, промышленности и бизнеса;

• •    создание и развитие новых источников финансирования. В качестве примера можно привести введение платы за обучение в 1998 г. и возможность для вузов ее увеличивать с 2006 г., что делало их более зависимыми от запросов студентов и, значит, заставляло отвечать их разнообразным потребностям и интересам. Финансовая стабильность и независимость вузов от одного источника средств, по мнению правительства, – основа для их качественной работы в рамках своих миссий;

• •    помощь в развитии новых курсов и программ обучения, что расширяет их предложение на рынке образовательных услуг.

Государство активно поддерживает распространение новых основных степеней (Foundation Degrees);

• •    политика в отношении утверждения статуса преподавания в высшей школе и повышения престижа в обществе вузов, для которых приоритетное направление развития – образование. Цель этой политики – обеспечить разнообразие миссий вузов; показать, что общество ценит и готово вознаграждать не только высококлассные исследования, но и качественное образование.

Подводя итог, следует сказать, что направление модернизации высшей школы в Англии в целом следует в русле предложений Комитета Диринга. На первом этапе преобразований (1997–2001) правительство лейбористов сосредоточилось на наиболее актуальных финансовых проблемах высшей школы. Обеспечив новый источник финансирования (плату за образование), оно обратило внимание на другие аспекты реформ. В целом можно сделать вывод об успешном решении многих задач в рамках процесса модернизации.

MODERNIZATION OF HIGHER EDUCATION IN ENGLAND BY THE NEW LABOUR GOVERNMENT (1997–2007)