Модернизация жилищно-коммунального хозяйства на основе партнёрства власти и бизнеса

Основной целью проводимой в стране реформы жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) является повышение качества и доступности предоставляемых услуг на основе внедрения рыночных механизмов функционирования отрасли. Трансформационные преобразования в ЖКХ, несомненно, будут иметь положительный мультипликативный эффект на социально-экономическое развитие территории. Развитая инженерная инфраструктура, массовое жилищное строительство являются локомотивами роста экономики, факторами повышения инвестиционной привлекательности территории и качества жизни населения [15].

В настоящее время жилищно-коммунальное хозяйство является одной из крупнейших сфер экономики Вологодской области, в которой сосредоточены большие человеческие, финансовые и прочие ресурсы. Так, в 2011 году на ЖКХ приходилось более 10% населения, занятого в сфере услуг, и около трети в общем объёме платных услуг, оказанных жителям региона.

В связи с возрастающими темпами ввода жилья, увеличением общей площади жилищного фонда региона возникает потребность в расширении масштабов производственной деятельности и повышении эффективности функционирования организаций ЖКХ ( табл. 1 ).

Функционирование жилищно-коммунального хозяйства Вологодской области характеризуется рядом негативных тенденций.

В частности, уровень ветхости и аварийности жилищного фонда региона (в 2011 году – 5,9%) выше среднероссийского (3,1%) и среднего по СЗФО (3,2%) показателя.

Таблица 1. Общая характеристика жилищного фонда Вологодской области

Показатель	2005 г.	2006 г.	2007 г.	2008 г.	2009 г.	2010 г.	2011 г.	2011 г. к 2005 г., %
Жилищный фонд, млн. кв. м	29,4	29,6	30,1	30,5	31,0	31,3	32,1	109,2
Ввод в действие жилых домов, тыс. кв. м	293,0	333,7	488,7	545,4	489,9	410,0	434,4	148,2
Ветхий и аварийный жилищный фонд, тыс. кв. м	1630,7	1752,7	1798,0	1712,7	1853,0	1897,0	1897,7	116,4
Удельный вес ветхого и аварийного жилищного фонда в общем объёме жилищного фонда региона, %	5,5	5,9	6,0	5,6	6,0	6,1	5,9	-
Источники: Районы и города Вологодской области. Социально-экономические показатели. 2000 - 2010: стат. сборник. - Вологда. - 2011. - 348 c.; Ветхий и аварийный жилищный фонд Вологодской области на конец 2011 года. Экспресс-информация / Волог-дастат. - Вологда. - 2012. - 2 с.

По-прежнему невысоким остаётся благоустройство жилья. В 2011 году только 67,8% жилищного фонда области было оборудовано водопроводом, 58,5 - горячим водоснабжением, 64,7% - центральным отоплением. Особенно низкий уровень благоустройства отмечается в сельской местности.

Ввиду хронического недофинансирования на протяжении последних десятилетий коммунальная инфраструктура области имеет высокий физический и моральный износ. На начало 2011 года степень износа котельных в среднем по региону составляла 60,1%, сетей канализации -61,4, водопровода – 54,2% [1]. Следствием этого является рост аварийности и непроизводительных потерь ресурсов в сетях, что в свою очередь раскручивает спираль роста тарифов на услуги ЖКХ. В 2010 году порядка 19,8% от общего объёма поданной в сети воды приходится на потери и неучтённый расход [2, с. 21].

В ЖКХ Вологодской области в настоящее время функционируют 566 предприятий, из которых 469 имеют частную форму собственности. Внедрение рыночных механизмов хозяйствования привело к тому, что за последние пять лет доля частных компаний увеличилась с 29 до 83% в общем количестве организаций данной сферы.

Предоставление практически всех видов жилищно-коммунальных услуг, за исключением электроснабжения и снабжения населения сжиженным газом, является нерентабельным ( табл. 2 ).

Это один из главных факторов, спо-собствующих увеличению доли неприбыльных организаций жилищнокоммунального хозяйства в регионе. Так, в 2011 году каждое второе предприятие было убыточным, что существенно выше среднероссийского уровня ( табл. 3 ).

Кроме того, организации сферы ЖКХ имеют высокий уровень кредиторской и дебиторской задолженности. Ежегодный рост тарифов привёл к увеличению неплатежей населения (в 2005 - 2011 гг. отмечается рост задолженности более чем в 4 раза, табл. 4 ). В связи с непростым финансовым положением коммунальных предприятий привлечение кредитных ресурсов для реализации инвестиционных проектов является проблематичным.

Вместе с тем следует отметить некоторые положительные тенденции развития регионального ЖКХ. В частности, ликвидирован государственный монополизм в жилищном хозяйстве. На рынке появились профессиональные управляющие и жилищно-эксплуатацион-

Таблица 2. Финансовый результат /прибыль (+)/убыток (-)/ деятельности по предоставлению жилищно-коммунальных услуг, млн. руб.

Вид услуги	2005 г.	2006 г.	2007 г.	2008 г.	2009 г.	2010 г.	2011 г.	2011 г. к 2005 г., +/-
Жилищное хозяйство	-396,2	-293,1	-878,3	-263,6	199,6	96,7	-37,3	+358,9
Водоснабжение	17,1	-13,9	37,1	-25,5	4,4	-100,0	-122,8	-139,9
Водоотведение	-0,3	13,9	37,2	-21,6	69,1	55,2	-52,8	-52,5
Снабжение сетевым газом	-29,3	-38,6	-39,7	-55,1	-54,0	-71,7	-86,0	-56,7
Снабжение сжиженным газом	3,2	22,5	20,3	2,6	3,8	15,5	43,2	+40
Электроснабжение	134,4	274,2	534,7	458,9	734,1	1217,5	542,1	+407,7
Теплоснабжение	-200,6	-28,8	-219,7	54,3	27,5	-2,7	-167,5	+33,1
Прочие услуги (озеленение, благоустройство и пр.)	-35,8	22,0	15,4	14,4	-26,5	-40,8	-68,6	-32,8
Источники: Статистический ежегодник Вологодской области 2005 – 2011 гг.; О ходе реформирования жилищно-коммунального хозяйства в Вологодской области в 2011 году: доклад / Вологдастат. – Вологда, 2012. – 40 с.

Таблица 3. Удельный вес убыточных организаций жилищно-коммунального хозяйства, %

Территория	2005 г.	2006 г.	2007 г.	2008 г.	2009 г.	2010 г.	2011 г.	2011 г. к 2005 г., п.п.
Вологодская область	46,6	45,8	35,7	50,0	39,3	37,2	50,0	+3,4
Российская Федерация	53,8	50,5	43,7	46,4	42,6	41,7	40,4	-13,4
Источники: Жилищные условия и бытовое обслуживание: стат. сборник / Росстат. – М., 2010; Информационная система мониторинга результативности деятельности органов власти субъектов Российской Федерации // ГАС Управление [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.gas-u.ru/scheme/link/show/22.htm

Таблица 4. Финансовое состояние организаций жилищнокоммунального хозяйства Вологодской области, млн. руб.

Показатель	2005 г.	2006 г.	2007 г.	2008 г.	2009 г.	2010 г.	2011 г.	2011 г. к 2005 г., +/-
Кредиторская задолженность, в том числе:	1216,6	1421,3	1840,4	2229,6	2454,4	3256,5	4109,1	+2892,5
по платежам в бюджет	236,8	155,4	185,8	243,0	213,5	186,7	232,0	-4,8
Дебиторская задолженность, в том числе:	1342,9	1705,8	2154,0	2731,1	3365,7	4173,3	5069,6	+3726,7
бюджетов всех уровней	342,5	122,0	97,8	141,3	146,4	252,2	223,5	-119,0
населения по оплате услуг ЖКХ	665,8	866,2	1278,0	1340,7	1713,8	2193,8	2722,5	+2056,7
Источник: Статистический ежегодник Вологодской области 2005 – 2011 гг.; О ходе реформирования жилищно-коммунального хозяйства в Вологодской области в 2011 году: доклад / Вологдастат. – Вологда, 2012. – 40 с.

ные компании (управляющие компании частной формы собственности, товарищества собственников жилья и т. п.), отмечается некоторое повышение качества предоставляемых услуг, инициативности собственников жилья [14]. Так, в 2008 - 2011 гг. в Вологодской области доля многоквартирных домов, управляемых товариществами собственников жилья, в их общем количестве увеличилась с 4,6 до 15,1% (в среднем по России

– с 5,3 до 13,6%), а находящихся на содержании частных управляющих компаний – с 25,2 до 66,3% (соответственно - с 25,5 до 51,5%) [4].

В течение последних лет произошли существенные трансформационные преобразования и в коммунальной сфере области. Если в 2008 году почти в половине муниципальных районов по-прежнему значительную долю занимали унитарные предприятия, то в 2011

году во всех районах региона преобладали коммунальные предприятия частной формы собственности [9, 10].

Однако внедрение рыночных механизмов хозяйствования в коммунальной сфере пока не привело к существенному улучшению сложившейся ситуации. Наиболее привлекательной для инвесторов по-прежнему продолжает оставаться энергетика, где только за последние пять лет объём вложенных финансовых средств увеличился в 5,5 раза и по итогам 2010 года составил 6,7 млрд. руб. (82% от общего объёма инвестиций, направленных на развитие коммунальной инфраструктуры региона; табл. 5 ).

В соответствии с ФЗ-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 10.07.2012 № 110-ФЗ) полномочия по обеспечению населения жилищно-коммунальными услугами возложены на поселенческий уровень. В связи с этим в 2006 - 2011 гг. расходы большинства поселений Вологодской области на финансирование ЖКХ выросли довольно существенно. В некоторых муниципалитетах они составляют около ¾ от общего объёма расходов местного бюджета.

Вместе с тем, несмотря на возрастание в течение последних пяти лет расходов консолидированного бюджета региона на ЖКХ более чем в 1,5 раза, решить проблему изношенности основных фондов исключительно за счёт бюджетных средств не представляется возможным ( рис. 1 ).

Большая часть финансовых средств, выделяемых из бюджетов всех уровней, направляется на покрытие высоких эксплуатационных издержек (затраты на материалы, топливо, оплату труда, электроэнергию и т. п.), что связано с технологической отсталостью большинства коммунальных предприятий, низким КПД и большими непроизводительными потерями ресурсов в сетях. В 2011 году эксплуатационные издержки коммунальных предприятий области составляли около 92% в общем объёме расходов, в то время как на инвестиционные цели направлялось только 8% финансовых средств [5, с. 21].

Темпы обновления и модернизации объектов коммунальной инфраструктуры значительно ниже необходимых объёмов. Так, в 2010 году общая протяжённость тепловых и паровых сетей в двухтрубном исчислении в Тотемском районе составляла 66,5 км, из них 19,5 км

Таблица 5. Объём привлечённых инвестиций в коммунальное хозяйство Вологодской области (в ценах 2010 г.), млн. руб.

Вид экономической деятельности	2005 г.	2006 г.	2007 г.	2008 г.	2009 г.	2010 г.	2010 г. к 2005 г., раз
Производство, передача и распределение электроэнергии	1209,92	1949,19	3161,58	3667,44	3795,80	6680,60	5,52
Производство, передача и распределение пара и горячей воды	279,68	783,10	725,94	447,18	327,33	785,60	2,81
Сбор, очистка и распределение воды	366,05	165,09	300,13	232,00	218,08	523,40	1,43
Производство, передача и распределение газообразного топлива	100,66	110,43	150,40	229,97	125,33	113,30	1,13
Источники: Инвестиционные процессы в Вологодской области: стат. сборник / Вологдастат. - Вологда, 2011. – С. 39-44; О ходе реформирования жилищно-коммунального хозяйства в Вологодской области в 2011 году: доклад / Вологдастат. – Вологда, 2012. – 40 с.

Рис. 1. Расходы консолидированного бюджета Вологодской области на жилищно-коммунальное хозяйство

■    ■ Размер ассигновании, млн. руб. ^^^—Доля в общем объёме расходов бюджета, %

(30%) нуждалось в замене. За год было обновлено только 1,1 км сетей. В целом по области в 2010 году было заменено 11 км канализационных сетей (2,9% от необходимых объёмов), 38 км сетей водопровода (2,8%), 33,6 км теплоснабжения (4,6%) [2, с. 15, 38, 53].

В планы областного правительства до 2020 года входит строительство и реконструкция 200 объектов теплоснабжения региона. На первом этапе планируется провести модернизацию теплоэнергетики в г. Череповце, Шекснинском, Бабаевском, Череповецком и Сокольском районах. На втором этапе (по 2015 год включительно) предполагается проведение работ в Белозерском, Вологодском, Выте-горском, Кирилловском, Междуречен-ском, Нюксенском, Устюженском, Харовском и Шекснинском районах. Общие инвестиционные вложения оцениваются в 5 млрд. рублей [8, с. 6].

В связи с бюджетным дефицитом и долговым кризисом, с которыми столкнулась Вологодская область в 2010 - 2012 гг., а также ограниченными объёмами финансовой поддержки, оказываемой за счёт средств федерального Фонда содействия реформированию ЖКХ, перед региональными и местными органами власти остро встаёт вопрос привлечения внебюджетных источников на основе партнёрства с частным сектором.

В мировой практике сложилось несколько моделей («североевропейская», «английская», «французская») участия бизнеса в управлении объектами коммунальной инфраструктуры, использование которых позволяет привлекать внебюджетные финансовые ресурсы, частный управленческий опыт, инновационные технологии для развития данной сферы.

«Североевропейская» модель (Германия, Нидерланды) подразумевает акционирование унитарных предприятий и частичную продажу акций частному инвестору. Контрольный пакет при этом остаётся в собственности муниципального образования.

Осуществляемые преобразования направлены на повышение гибкости в управлении предприятием и становление его как полноправного субъекта собственности в условиях рынка.

Вместе с тем следует отметить, что использование данной модели не способствуют существенному притоку частных инвестиций в коммунальную сферу, так как стратегический контроль над предприятием по-прежнему остаётся в руках органов власти, а участие бизнеса носит ограниченный характер. Финансирование деятельности коммунальных предприятий в данной модели осуществляется преимущественно за счёт бюджетных средств.

В некоторых странах мира (Великобритания, Чили) происходит полная приватизация объектов коммунальной инфраструктуры, при которой они переходят в собственность частных компаний, непосредственно предоставляющих услуги населению («английская» модель). На органы власти возлагаются полномочия по регулированию (в том числе тарифному) деятельности данных структур как субъектов с монопольным положением на рынке.

В условиях российской действительности наиболее перспективной является «французская» модель, основанная на использовании широкого перечня договорных форм взаимоотношений власти и бизнеса (арендные, концессионные соглашения и т. п.). Для реализации инвестиционных проектов партнёрства обычно создаётся совместная компания-консорциум, в состав которой входят, как правило, 10 - 15 участников. Сторонами заключаемых соглашений являются органы власти, в собственности которых находятся объекты ЖКХ, частный инвестор, строительные организации, финансово-кредитные учреждения, страховые организации, консалтинговые компании, население.

Частная компания-оператор на договорной основе наделяется полномочиями по управлению (владению и пользованию) объектами коммунальной инфраструктуры, которые остаются в муниципальной собственности. При этом бизнес осуществляет свою предпринимательскую деятельность с учётом оговорённых в соглашении условий и при контроле со стороны органов власти. Использование договорных форм позволяет грамотно управлять рисками, возникающими в ходе реализации инвестиционных проектов, привлекать частные финансовые средства и управленческий опыт в развитие ЖКХ [3, с. 79-80].

По данному пути реформирования идёт и Вологодская область. Процессы становления партнёрских отношений в коммунальной сфере региона проходят при непосредственном участии Фонда содействия реформированию ЖКХ. Основной вектор преобразований направлен на постепенную ликвидацию унитарных предприятий, снижение государственного участия в капитале (доля органов власти не должна превышать 25% уставного капитала организаций), привлечение инвестиций в отрасль путём передачи объектов коммунальной инфраструктуры в управление частному оператору на праве собственности, договора аренды и концессии. Причём для получения финансовой поддержки за счёт средств Фонда не менее 80% коммунальных предприятий муниципального образования должны удовлетворять описанным выше условиям.

В настоящее время наиболее распространённой формой партнёрства власти и бизнеса является заключение договоров аренды на объекты коммунальной инфраструктуры. В связи с высоким уровнем рисков для частного сектора использование концессионных соглашений и других форм муниципально-частного характера носит ограниченный характер.

Следует отметить, что, вступая в проекты партнёрства, бизнес заинтересован в долгосрочном и стабильном сотрудничестве, когда заранее известны и понятны «правила игры», гарантирующие возврат вложенных финансовых средств и получение необходимого уровня доходности. Поэтому для успешной реализации проектов муниципально-частного партнёрства в жилищно-коммунальном хозяйстве необходимо наличие развитой институциональной среды. В то же время федеральное законодательство, регулирующее партнёрские отношения власти и бизнеса, только формируется (например, в ФЗ «О концессионных соглашениях» ежегодно вносится множество поправок). Отсутствует федеральный закон, определяющий основные категории и принципы организации партнёрства власти и бизнеса. В сложившейся ситуации регионы и муниципальные образования вынуждены самостоятельно разрабатывать нормативно-правовую базу, регламентирующую права, обязанности сторон и сколько-нибудь защищающую интересы органов власти и частного партнёра в совместных проектах.

В Вологодской области, в частности, принят областной закон от 31.05.2010 № 2308-ОЗ «Об участии Вологодской области в государственно-частном партнёрстве» и Постановление Правительства области от 01.08.2011 № 914 «О порядке участия органов исполнительной государственной власти области в государственночастном партнёрстве». Полномочия в сфере разработки и реализации мероприятий по участию органов власти области в государственно-частном партнёрстве возложены на Департамент экономики Вологодской области. Катализатором, стимулирующим дальнейшее развитие партнёрских отношений власти и бизнеса в регионе, в том числе в сфере ЖКХ, может стать созданная в 2012 году ОАО «Корпорация развития Вологодской области».

Важным шагом в развитии партнёрских отношений в ЖКХ стало принятие Стратегии реформирования жилищнокоммунального хозяйства Вологодской области до 2020 года (далее - Стратегия). Интенсивный сценарий Стратегии подразумевает привлечение внебюджетных финансовых ресурсов в ЖКХ на принципах государственно-частного партнёрства и связан с реализацией комплекса следующих мероприятий:

• •    замещение муниципальных унитарных предприятий частными операторами;

• •    заключение концессионных соглашений на объекты коммунальной инфраструктуры;

• •    создание системы планирования и модернизации систем коммунальной инфраструктуры посредством реализации программ комплексного развития;

• •    компенсация расходов на уплату процентов по кредитам и предоставление бюджетных субсидий для развития и модернизации коммунальной инфраструктуры в малых городах и сельских поселениях.

Для исполнения положений Стратегии реформирования ЖКХ было принято Постановление Правительства Вологодской области «Об утверждении графика подготовки программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципальных образований области», в соответствии с которым все муниципалитеты региона должны к декабрю 2012 года утвердить данные программы. Следует отметить, что планирование развития систем муниципальной коммунальной инфраструктуры должны опираться на основные стратегические документы региона и муниципального образования (Стратегия развития муниципального образования, Генеральный план развития и муниципального строительства и т. п.).

Программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры будут являться базовым документом для разработки и реализации конкретных инвестиционных проектов, в том числе на принципах муниципально-частного партнёрства [6].

Кроме того, в регионе принята долгосрочная целевая программа «Комплексная модернизация систем коммунальной инфраструктуры Вологодской области на 2012 - 2017 гг.», в рамках которой на конкурсной основе предусматривается возможность выплаты субсидий и компенсация процентной ставки по кредиту ресурсоснабжающим организациям, реализующим инвестиционные проекты по модернизации объектов коммунальной инфраструктуры.

Финансовые средства предоставляются заёмщикам при наличии у них утверждённой инвестиционной программы, а также софинансирования за счёт средств местного бюджета. При этом в ходе реализации программы доля внебюджетных источников финансирования должна увеличиваться до 15% в общем объёме привлечённых инвестиций. Максимальная сумма финансовой помощи при этом составляет 1 млн. рублей [1].

Институционально-правовое обеспечение разработки и реализации инвестиционных проектов в жилищно-коммунальном хозяйстве на принципах партнёрства власти и бизнеса представлено на рисунке 2 .

В большинстве муниципальных образований области реализация инвестиционных проектов в сфере жилищно-коммунального хозяйства связана с высокими рисками для частного бизнеса, обусловленными ускоряющимися процессами депопуляции и миграционного оттока населения из сельской местности, слабой финансово-экономической базой муниципалитетов. Сложности с реализацией проектов муниципально-частного партнёрства в ЖКХ обусловлены также отсутствием понятного и долгосрочного механизма тарифообразования в отрасли, продолжающимися процессами разграничения государственной и муниципальной собственности.

Процедуры по оценке, инвентаризации и регистрации в собственность объектов коммунальной инфраструктуры в большинстве муниципальных образований, как правило, не проводятся, что ведёт к неопределённости относительно реальной потребности в финансовых ресурсах для модернизации объектов ЖКХ и накладывает некоторые правовые ограничения для заключения долгосрочных инвестиционных соглашений (в том числе на принципах муниципально-частного партнёрства) [16].

Кроме того, следует отметить, что региональные законы о государственночастном партнёрстве носят рамочный характер и содержат лишь наиболее общие положения, регламентирующие права и обязанности участников партнёрских отношений. На местном уровне заполнить данный правовой вакуум возможно за счёт разработки необходимой нормативно-правовой базы, закрепляющей механизмы взаимодействия участников при реализации проектов партнёрства. В настоящее время в отдельных муниципальных образованиях страны уже приняты такие положения о муниципально-частном партнёрстве (в частности Усть-Цилемский (Республика Коми), Заволжский и Лухский (Ивановская область) муниципальные районы, г. Ульяновск и др.).

Для успешного развития партнёрских отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве необходимо наличие эффек-

Рис. 2. Институционально-правовое обеспечение партнёрских отношений власти и бизнеса в жилищно-коммунальном хозяйстве

• 1.    Гражданский кодекс РФ.

• 2.    Федеральный закон «О финансовой аренде (лизинге).

• 3.    Федеральный закон «О концессионных соглашениях».

• 4.    Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции» и др.

• 1.    Областной закон «Об участии Вологодской области в государственночастном партнёрстве» (принят Постановлением ЗС Вологодской области от 26.05. 2010 № 349).

• 2.    Постановление Правительства области «О порядке участия органов исполнительной государственной власти области в государственно-частном партнёрстве» (утверждён Постановлением Правительства Вологодской области от 01.08.2011 № 914).

Муниципальные нормативноправовые акты по вопросам партнёрства.

• 1.    Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ до 2020 года (принята Распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р).

• 2.    План действий по привлечению в ЖКХ частных инвестиций (утверждён Распоряжением Правительства РФ от 22.08.2011 № 1493-р).

• 1.    Стратегия социально-экономического развития Вологодской области на период до 2020 года (одобрена Постановлением Правительства Вологодской области от 28.06.2010 № 739).

• 2.    Стратегия реформирования ЖКХ Вологодской области до 2020 года (одобрена Постановлением Правительства Вологодской области от 03.10.2011 № 1264).

• 3.    Долгосрочная целевая программа «Комплексная модернизация систем коммунальной инфраструктуры Вологодской области на 2012 - 2017 гг.» (утверждена Постановлением Правительства Вологодской области от 28.02.2011 №163).

• 1.    Программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования.

• 2.    Инвестиционные проекты на принципах муниципальночастного партнёрства.

• 1.    Министерство   экономичес

• 2.    Министерство регионального развития РФ.

• 3.    Фонд содействия реформированию ЖКХ.

• 4.    Центр ГЧП Внешэкономбанка.

• 5    Инвестиционный фонд РФ.

кого развития РФ.

• 1.    Департамент строительства и жилищно-коммунального хозяйства Вологодской области.

• 2.    Департамент экономики Вологодской области.

• 3.    Департамент финансов Вологодской области.

• 4.    ОАО «Корпорация развития Вологодской области».

Подразделения местной администрации.

тивной системы управления реализацией инвестиционных проектов, закрепляющей основные полномочия сторон и принимаемые ими обязательства, условия финансирования инвестиций, а также меры по взаимной финансовой, организационной и иной поддержке участников соглашения. Изучению данной проблематики будут посвящены следующие работы автора.