Мониторинг действий ключевых международных институтов по противодействию COVID-19 и его последствиям

Международный валютный фонд и Всемирный банк выразили готовность оказать финансовую помощь пострадавшим странам всеми доступными инструментами, в том числе направленными на минимизацию экономических последствий пандемии 3 марта 2020 г. [8]

7(109) 2020

Директор-распорядитель МВФ Кристалина Георгиева заявила, что Фонд обладает ресурсами для кредитования в объеме около 1 трлн долл. В части экстренного финансирования для стран с низким уровнем дохода предусмотрен Механизм ускоренного кредитования (Rapid Credit Facility, РКФ) в объеме до 10 млрд долл. в форме беспроцентных займов, к которому можно получить доступ без согласования и получения конкретной страной полноценной программы МВФ. Другие страны – члены МВФ могут получить доступ к Инструменту для ускоренного финансирования (Rapid Financing Instrument, РФИ). Через этот инструмент может быть предоставлено около 40 млрд долл. для стран с формирующимися рынками [9]. Одновременно

К. Георгиева призвала страны – члены МВФ помочь в пополнении ресурсов Трастового фонда для ограничения и преодоления последствий катастроф (Catastrophe Containment and Relief Trust, Траст ККР) [10], который предоставляет правомочным странам гранты для погашения задолженности перед Фондом [11]. Кроме того, МВФ расширил квалификационные критерии для получения финансирования из Траста. Решение позволяет всем государствам – членам МВФ, где доход на душу населения ниже установленного Всемирным банком порогового уровня для льготной поддержки, получить право на облегчение обслуживания долга на срок до двух лет [12].

В условиях пандемии ускорено исполнение ранее принятых решений по увеличению ресурсов МВФ. Так, 16 января 2020 г. Исполнительный совет МВФ принял решение об удвоении кредитных линий МВФ по Новым соглашениям о заимствовании (НСЗ) на новый период действия НСЗ с 2021 г. по 2025 г. Эта мера требует утверждения законодательными органами некоторых стран – членов МВФ. 27 марта Конгресс США в ускоренном порядке утвердил обязательства страны по данному процессу [13]. 30 марта Исполнительный совет МВФ утвердил новый раунд двусторонних соглашений о займах между Фондом и его членами (ДСЗ), который будет действовать с 1 января 2021 г. до конца 2023 г. ДСЗ представляют собой своего рода «третью линию защиты» МВФ (первые две – квотные ресурсы Фонда и ресурсы в рамках НСЗ). Общая сумма обязательств в рамках механизма ДСЗ на 2016 г. у 40 членов МВФ составляла около 430 млрд долл. по текущему обменному курсу. Новые соглашения помогут сохранить и нарастить общий кредитный потенциал МВФ, обеспечивая способность удовлетворять потребности его членов в период кризиса [14].

Меры реагирования МВФ на пандемию осуществляются в координации с другими международными институтами и требуют поддержки ключевых членов. 26 марта на экстренном виртуальном саммите «Группы двадцати» К. Георгиева обратилась к лидерам стран-членов «двадцатки» с призывом удвоить ресурсы экстренного финансирования Фонда, обеспечить значительное увеличение глобальной ликвидности через масштабное распределение СДР1, расширить своповые механизмы Фонда, а также поддержать действия по облегчению долгового бремени беднейших стран [15]. Помимо традиционных механизмов кредитования, МВФ также рассматривает дополнительные варианты оказания помощи своим членам, испытывающим дефицит иностранной валюты [16]. «Двадцатка» предложение не поддержала, и 3 апреля в ходе совместной пресс-конференции глав МВФ и ВОЗ К. Георгиева вновь заявила о необходимости удвоения ресурсов для финансирования экстренных программ Фонда, а также призвала к усилению координации стран и международных институтов для борьбы с пандемией [17].

7(109) 2020

К настоящему моменту к МВФ за финансовым содействием обратились около 85 стран. По запросу стран – членов Фонда организация также рассматривает возможность осуществить распределение СДР по аналогии с действиями в период глобального финансового кризиса [18]. 26 марта Исполнительный совет МВФ утвердил предоставление Киргизии 59,2 млн СДР (80,6 млн. долл. по текущему курсу) в рамках РФИ и 29,6 млн СДР (40,3 млн долл.) в рамках РКФ для удовлетворения неотложных потребностей в финансировании платежного баланса, обусловленных пандемией COVID-19.

Это первый экстренный кредит в рамках механизмов РКФ и РФИ, связанный с текущим кризисом [19].

Помимо финансовых мер реагирования на кризис, МВФ продолжает оказание экспертной поддержки по мерам, направленным на устранение экономических последствий пандемии [20].

Принятые МВФ решения потенциально способны внести определенный вклад в смягчение негативных экономических последствий пандемии COVID-19, в первую очередь для стран с низким уровнем дохода. В то же время прослеживается недостаточная координация усилий со стороны ключевых стран членов Фонда. Так, несмотря на призывы главы МВФ к лидерам «Группы двадцати» поддержать новое распределение СДР и меры по облегчению долгового бремени беднейших стран за счет введения моратория на взимание платежей по кредитам со стран – членов МАР, первый вопрос не упомянут в заявлении экстренного саммита «двадцатки», а по второму лидеры ограничились широким обязательством «реагировать на риски долговой уязвимости в странах с низким доходом, которые вызваны пандемией». Также не было принято коллективных решений по увеличению ресурсов Фонда [21]. За помощью к МВФ уже обратились свыше 80 стран, так что дефицит финансирования может привести к задержке реализации соответствующих программ. А это, с учетом быстрого распространения пандемии, резко снизит их эффективность. В то же время достижение консенсуса ключевых стран – членов МВФ (стран «Группы двадцати») по вопросу пополнения ресурсов Фонда затруднено, поскольку именно на эти страны в настоящее время приходится наибольшее число случаев COVID-19.

Россия как полноправный член МВФ может рассчитывать на финансовую поддержку Фонда через Инструмент для ускоренного финансирования. Однако в настоящее время такой потребности нет: из 9 стран с формирующимися рынками Центральной и Восточной Европы, не входящих в ЕС, только Россия и Турция не обратились за финансовой помощью МВФ в период пандемии [22]. В то же время, учитывая ускоренное трансграничное распространение пандемии, для России актуально участие в механизмах МВФ в качестве донора с целью минимизации последствий кризиса в других странах. Кроме того, при формировании государственной политики противодействия пандемии полезно использовать предложенную Фондом систему индикаторов для оценки соответствующих мер.

Группа Всемирного банка (ГВБ)

7(109) 2020

Группа Всемирного банка (ГВБ), как и МВФ, координирует действия с партнерами в целях оказания поддержки странам в условиях пандемии и на фоне активизации глобальных ответных мер. Еще до глобального распространения вируса ГВБ заявила о поддержке Китая в части укрепления систем санэпиднадзора, обеспечения безопасности продуктов питания, реализации мер реагирования на критические ситуации, а также распространения информации о международном опыте ликвидации подобных кризисных ситуаций и о результатах анализа последствий вспышки коронавируса для экономики страны [23].

В феврале Группа Всемирного банка начала разработку пакета мер экстренной помощи для борьбы с пандемией COVID-19, который в текущем варианте предусматривает ускоренное предоставление нового финансирования в объеме 14 млрд долл. Из них МБРР предоставит 2,7 млрд долл., МАР – 1,3 млрд долл., МФК – 8 млрд долл. (включая 2 млрд долл. из средств существующих механизмов содействия торговле: первоначальная сумма составляла 6 млрд. долл., однако была увеличена на 2 млрд за счет средств Глобальной программы предоставления ликвидности и Программы финансирования производства критически важных товаров, направленных на помощь банкам в распределении рисков [24]). Еще 2 млрд долл. будут перераспределены из портфеля текущих проектов ГВБ. Пакет мер также предусматривает консультирование по стратегическим вопросам и техническую помощь.

Пакет экстренных мер предусматривает поддержку по следующим направлениям:

• •    Повышение возможностей в части выявления заболеваний и реагирования на их вспышки благодаря наличию подготовленного и хорошо оснащенного контактного медицинского персонала.

• •    Укрепление межсекторальных национальных институтов и платформ в интересах разработки политики и координации мер профилактики и обеспечения готовности к чрезвычайным ситуациям.

• •    Поддержка на национальном и субнациональном уровнях прогнозирования потребностей в инфраструктуре (справочные лаборатории, оказание клинической помощи), оборудовании, реагентах и расходных материалах.

• •    Мониторинг и оценка мер профилактики и обеспечения готовности к чрезвычайным ситуациям.

• •    Создание действующих в реальном времени систем локального контроля за санитарно-эпидемиологической обстановкой и учета мнений различных заинтересованных сторон.

• •    Техническое содействие для актуализации и / или пересмотра национальных планов обеспечения готовности к чрезвычайным ситуациям и связанных с этим затрат.

• •    Предоставление товаров и услуг в целях осуществления эпидемиологического надзора, клинического применения, снабжения средствами индивидуальной защиты.

• •    Предоставление вакцин и медицинских препаратов, когда станут доступными их безопасные и эффективные варианты.

• •    Работы по расширению мощностей в части оказания клинической помощи; например, ремонт отделений интенсивной терапии или объектов стационарной помощи, карантинных баз [25].

  7(109) 2020

  
  

Примером экспертно-консультационной поддержки со стороны ГВБ в период кризиса может служить, например, выпуск информационных материалов, призванных способствовать эффективному развитию систем дистанционного образования на фоне пандемии [26, 27], а также взаимодействие с национальными органами по данному вопросу [28]. Аналогичная работа ведется по вопросам международной торговли [29]. Так, 2 апреля была представлена интерактивная база данных по международной торговле медицинскими товарами, которые ВОЗ определила как ключевые для борьбы с коронавирусом, и действующим в отношении такой торговли ограничениям [30].

Кроме того, 23 марта завершился 12-недельный период после объявления ВОЗ вспышки коронавируса, что стало одним из критериев активации Механизма финансирования чрезвычайных мер в случае пандемии (Pandemic Emergency Financing Facility, PEF). Механизм был создан в 2016 г. для предоставления дополнительного финансирования беднейшим стра- нам мира, когда они сталкиваются с крупномасштабными трансграничными вспышками болезней. Финансирование PEF включает в себя взносы МАР, Австралии, Германии и Японии, а также средства, полученные в 2017 г. через выпуск Всемирным банком «пандемических» облигаций на фоне эпидемии лихорадки Эбола. В рамках указанного механизма члены МАР смогут получить финансирование в объеме 195 млн долл.

23 марта во время совещания министров финансов «Группы двадцати» по проблеме пандемии COVID-19 Президент ГВБ Дэвид Малпасс заявил, что банк ведет разработку проектов для 49 стран в рамках нового механизма оперативного реагирования. При этом ГВБ намерена в течение нескольких следующих недель масштабировать созданную для первой группы стран модель, а в апреле предложить другим МБР предоставить последующие транши для реализации указанных проектов [31]. Уже 25 марта 2,2 млн долл. были выделены Монголии [32]. 26 марта на виртуальном саммите «двадцатки» Д. Малпасс заявил, что ГВБ осуществляет новые связанные с COVID-19 проекты в 56 и проводит реструктуризацию текущих проектов еще в 24 странах, направляя средства на преодоление пандемии [33]. В тот же день было принято решение о выделении 45 млн евро для Грузии, в том числе на минимизацию экономических последствий пандемии [34]. Еще одним решением 5,1 млн долл. были выделены Самоа в качестве экстренного финансирования в условиях пандемии [35]. По данным на 27 марта специалисты Всемирного банка завершали подготовку проектов, связанных с COVID-19, в 60 странах на сумму 2,8 млрд долл. [36]. На рассмотрение Совету директоров было представлено 25 из этих проектов на общую сумму почти в 2 млрд долл., а также новый механизм, который позволит руководству ускоренно утверждать подобные [37].

Помимо подготовки новых проектов, происходит перенацеливание уже действующих на борьбу с коронавирусом. Для этого осуществляются реструктуризация и перераспределение средств, компоненты действующих проектов используются для реализации экстренных мер. Также на случай возникновения чрезвычайной ситуации задействуется механизм отсроченной выборки средств. По состоянию на 27 марта в 35 странах сумма таких перераспределяемых средств составляла 1,9 млрд долл. (0,8 млрд долл. одобрено и 1,1 млрд долл. в стадии рассмотрения). Примером перераспределения является Боливия, где реструктуризация проекта ГВБ в сфере здравоохранения позволит закупить 300 аппаратов ИВЛ.

С учетом новых проектов и перераспределения средств действующих план реагирования ГВБ на COVID-19 позволит в ближайшие 15 месяцев зарезервировать под проекты до 160 млрд долл. Проекты будут нацелены на борьбу с бедностью, социальную защиту и поддержку структурных реформ стратегического характера для скорейшего восстановления экономик после пандемии и создания условий для масштабного и устойчивого экономического роста [38].

7(109) 2020

• 2    апреля был опубликован список первой группы проектов, финансируемых за счет нового механизма оперативного реагирования. Основными получателями средств в рамках данных проектов станут страны Африки и Южной Азии. Наибольшая сумма финансирования (1 млрд долл.) будет предоставлена Индии, как наиболее крупному и в наибольшей степени пострадавшему из всех государств этой группы [39]. Кроме того, стало известно, что за две недели, прошедшие с момента утверждения 17 марта специального механизма оперативного реагирования, МФК зарезервиро-

• вала средства для финансирования торговли в объеме 545 млн долл. Это сделано в интересах реализации 470 проектов, 54% из которых приходятся на страны с низким уровнем доходов и нестабильной ситуацией [40].

Как и для МВФ, основная проблема реализации программ ГВБ по борьбе с коронавирусом и последствиями пандемии – необходимость оперативного привлечения дополнительных ресурсов. Принятие соответствующего согласованного решения ключевых экономик в настоящий момент сталкивается с трудностями – хотя бы потому что им приходится решать внутренние проблемы, связанные с пандемией. Кроме того, Президент ГВБ, как и глава МВФ, неоднократно призывал страны-кредиторы разрешить беднейшим странам временную приостановку всех выплат в счет погашения официальных двусторонних кредитов. По предложению Всемирного банка мораторий мог бы начать действовать с 1 мая. В результате программы поддержки, реализуемые ГВБ и МВФ, были бы дополнены сэкономленными средствами, которые страны могли бы направить на борьбу с пандемией COVID-19 [41]. «Группа двадцати», однако, пока не озвучила конкретных решений по указанной инициативе.

Для России заявленные ГВБ масштабные меры слабоактуальны, поскольку нацелены в основном на содействие развивающимся странам. Кроме того, с 2014 г. финансовая деятельность Всемирного банка по новым проектам в нашей стране фактически заморожена. Однако Россия продолжает осуществлять информационное взаимодействие со Всемирным банком, используя его научно-исследовательский и экспертно-аналитический потенциал, а также рекомендации в сфере экономической политики. Это взаимодействие должно быть усилено.

Новый банк развития (НБР) и Азиатский банк инфраструктурных инвестиций (АБИИ)

В последние годы, в условиях санкционных ограничений и ослабления взаимодействия с МВФ и ГВБ, Россия все более активно участвовала в работе новых многосторонних банков развития, включая Новый банк развития (НБР) и Азиатский банк инфраструктурных инвестиций (АБИИ). Эти институты также не остались в стороне от проблем, вызванных пандемией COVID-19.

7(109) 2020

18 февраля Совет директоров НБР объявил о рассмотрении возможности выделения кредита Китаю в рамках Программы неотложной помощи по борьбе с COVID-19 [42]. 19 марта было одобрено выделение кредита в размере 7 млрд юаней (около 1 млрд долл.). Кредит стал первым примером неотложной помощи в ответ на чрезвычайные события в странах-членах, а также крупнейшей по объему операций банка с момента его создания. Программа будет осуществляться в трех провинциях Китая – Хубэй, Гуандун и Хэнань, которые сильнее других пострадали от COVID-19 [43]. Период подготовки проекта, начиная от запроса китайского правительства до утверждения его Советом директоров НБР, составил около месяца; это стало рекордом оперативности для банка. НБР готов в случае необходимости осуществлять финансирование аналогичных проектов в других странах-членах [44].

АБИИ пока не одобрил связанных с пандемией проектов, однако «работает над расширением инвестиций в инфраструктуру, в том числе в области общественного здоровья, здравоохранения и информационно-коммуникационных технологий, чтобы помочь пострадавшим от COVID-19 странам-членам» [45]. В рамках этой работы экспертами банка был выпущен доклад [46], подчеркивающий прямую корреляцию между качеством инфраструктуры в целом и безопасностью здоровья граждан и указывающий, что развитие инфраструктуры является ключевым элементом эффективной системы здравоохранения и готовности к эпидемиям. При этом страны с низким уровнем дохода особенно уязвимы, подчеркивается в докладе, поскольку и до пандемии имели значительные потребности в финансировании инфраструктуры. С учетом экономического спада и дополнительной фискальной нагрузки, вызванных COVID-19, многие из них не смогут достичь уровня инфраструктурных инвестиций в 6–10% ВВП, которые необходимы для поддержания экономического роста.

АБИИ выразил намерение представить странам-членам ряд инструментов финансирования инфраструктуры общественного здравоохранения, направленных на повышение их экономической устойчивости и смягчение воздействия будущих кризисов в области здравоохранения [47]. В соответствии с этим решением 3 апреля Банк предложил Совету директоров создать механизм посткризисного экономического восстановления. Новый механизм обеспечит финансирование в размере 5 млрд долл., предназначенное как для государственного, так и для частного сектора. . Финансирование в его рамках будет осуществляться в течение следующих 18 месяцев. Объем финансирования может быть увеличен в зависимости от спроса клиентов. Механизм посткризисного восстановления станет частью скоординированного международного реагирования на кризис в соответствии с призывом экстренного саммита «Группы двадцати» [48].

Для оказания содействия своим членам, особенно странам с низким уровнем дохода, АБИИ изучает возможность использования средств своего Специального фонда подготовки проектов. Соответствующие средства могут быть использованы для финансирования неотложных нужд в области общественного здравоохранения (таких как обеспечение готовности инфраструктуры здравоохранения к чрезвычайным ситуациям), а также для поддержки клиентов банка, чьи инвестиции в инфраструктуру серьезно пострадают от пандемии. Кроме того, за счет указанного механизма возможно обеспечить финансирование мер, направленных на сохранения потенциала производственных секторов, включая обрабатывающую промышленность [49].

Фактор, усложняющий участие многосторонних банков развития (МБР) в противостоянии кризису, – скорость принимаемых мер и прогнозирование потребностей. Предложение АБИИ по созданию посткризисного механизма пока не одобрено Советом директоров банка. Утверждено лишь финансирование проекта по борьбе с коронавирусом в Китае. Аналогичных решений в отношении других стран БРИКС пока не принято.

7(109) 2020

Соответствующие возможности получения Россией финансирования для проектов по устранению последствий пандемии COVID-19 связаны прежде всего с НБР и АБИИ. Кроме того, будучи полноправной участницей этих институтов, обладая существенным влиянием на их решения, Россия могла бы продвигать скоординированный подход МБР к противодействию сложившемуся кризису, включая совместное финансирование проектов. Необходимо более активно использовать потенциал экспертной и консультационной поддержки для оценки и прогнозирования потребностей [50].

Торговля и цепочки добавленной стоимости

По некоторым оценкам, негативные последствия коронавирусной инфекции на цепочки глобальной стоимости, международную торговлю и инвестиции могут быть более серьезными, чем воздействие глобального финансового кризиса 2008–2009 гг. [51]. Согласно прогнозу ВТО, ожидаемое падение мировой торговли может составить в 2020 г. от 13 до 32%. [52]. Под ударом также оказалось функционирование глобальных производственных цепочек [53].

В условиях глубокого кризиса многосторонней торговой системы и отсутствия реальных механизмов воспрепятствования односторонним действиям стран-членов, реакция ВТО на кризис в мировой торговле, вызванный вспышкой COVID-19, сводится к исполнению двух функций: консультаций и мониторинга. Консультативная функция осуществляется через призывы и рекомендации ВТО (в частности, о необходимости нотификации). Функция мониторинга реализуется посредством исследований и обзоров состояния мировой торговли.

12 марта 2020 г. правительство Казахстана обратилось к Генеральному директору ВТО Роберту Азеведу с просьбой о пересмотре сроков проведения 12-й министерской конференции ВТО в связи с распространением коронавирусной инфекции. Конференция должна была состояться 8–11 июня в г. Нур-Султан [54]. Р. Азеведу отметил целесообразность подобного решения и выразил намерение провести консультации по новой дате проведения конференции с членами ВТО, в том числе в формате специальной встречи Генерального совета Организации. 15 марта было объявлено об отмене всех встреч в штаб-квартире ВТО в Женеве до конца апреля 2020 г. [55]

24 марта 2020 г. Р. Азеведу призвал членов ВТО к обеспечению прозрачности в отношении торговых мер, принимаемых в связи с пандемией COVID-19. 25 марта ВТО был запущен специальный информационный портал. На данный момент на портале опубликованы нотификации о торговых мерах в связи с коронавирусом от России, Казахстана, Киргизии, Бразилии, Индонезии и Маврикия. Также 24 марта было объявлено о создании специальной рабочей группы ВТО по мониторингу и изучению влияния пандемии на мировую торговлю. Рабочей группе также поручено развивать взаимодействие с другими международными организациями и членами ВТО по вопросам, связанным с COVID-19 [56].

25 марта 2020 г. Генеральный директор ВТО отметил роль глобальных цепочек стоимости для посткризисного восстановления мировой экономики и призвал страны к совместным действиям для его преодоления. В частности, он высоко оценил меры налогово-бюджетного стимулирования, принимаемые рядом стран [57].

• 3    апреля 2020 г. Всемирная торговая организация выпустила доклад по трансграничной торговле медицинскими товарами [58], где приводятся статистические данные по торговле медикаментами, средствами индивидуальной защиты и другой критически важной продукцией, включая применяемые уровни ставок таможенных пошлин. Также обозначены ведущие экспортеры медицинских товаров, в число которых вошли Германия, США и Швейцария, поставляющие на мировой рынок 35% медицинских товаров.

  7(109) 2020

  
  

• 6    апреля 2020 г. было опубликовано совместное заявление ВТО и Всемирной таможенной организации в связи с ситуацией вокруг COVID-19. Главы организаций обязались координировать усилия с целью минимизации воздействия кризиса на торговлю медикаментами, продовольствием, энергоносителями и другими критически важными товарами. В заявлении содержится призыв ко всем членам этих организаций способствовать раскрытию информации о принимаемых контрмерах, затрагивающих трансграничный товарооборот [59].

Российская Федерация, следуя призыву Генерального директора ВТО, предоставила информацию о принятых в ответ на вспышку COVID-19 торговых мерах. На сегодняшний день были предоставлены нотификации о трех подобных мерах, относящихся к категории санитарных и фитосанитарных мер [60].

БРИКС

Страны БРИКС не выступили с коллективным заявлением или планом действий по преодолению коронавируса, хотя здравоохранение является одним из приоритетов сотрудничества «пятерки» начиная с саммита в г. Нью-Дели 2012 г. На первой встрече шерп в рамках председательства России в БРИКС 1 февраля 2020 г. страны-члены выразили солидарность с Китаем, обязались работать вместе в духе ответственности, солидарности и сотрудничества, чтобы как можно быстрее справиться с пандемией и ее последствиями. Они также подчеркнули важность предотвращения дискриминации и «стигматизации» зараженных [61]. Это было своевременное заявление, особенно на фоне попыток США разогнать ксенофобские настроения в отношении Китая и обвинить КНР в распространении вируса [62]. Совет директоров НБР 19 марта одобрил выделение кредита в размере 7 млрд юаней (около 1 млрд долл.) для программы помощи Китаю [63].

Возможности скоординированных действий стран БРИКС в целях противодействия распространению пандемии и устранению ее экономических и социальных последствий обсуждаются, однако вероятность появления прорывной совместной инициативы невелика. Мы выделили две причины сложившейся ситуации.

Во-первых, у БРИКС уже есть устойчивая повестка и целый ряд обязательств в указанной сфере. Так, в 2015 г. страны БРИКС приняли решение сотрудничать в таких областях, как управление рисками возникновения новых инфекций, имеющих пандемический потенциал, и оказание содействия усилиям по укреплению сектора здравоохранения в целом по региону, в том числе по линии ВОЗ и других международных организаций. Причем это должно касаться на только COVID-19, но других возможных пандемических заболеваний.

Во-вторых, БРИКС неизменно выражает поддержку и приверженность кооперации с ВОЗ и других международных организаций. В этом контексте для БРИКС важно приоритизировать соответствующие действия в глобальной повестке работы международных организаций. Вероятно, партнеры примут решение по реализации актуальных обязательств, усилению сотрудничества и поддержке инициатив ВОЗ по борьбе с распространением COVID-19, в том числе в части реализации Стратегического плана по обеспечению готовности и реагирования, активизации сетей обмена данными и реализации мероприятий Фонда солидарности для сбора средств на борьбу с пандемией COVID-19. Одним из приоритетов сотрудничества должно стать создание суверенных систем обеспечения эпидемиологического благополучия в развивающихся странах.

7(109) 2020

«Группа семи»

Лидеры G7 обратились к теме COVID-19 только когда возникла острая необходимость коллективных действий для преодоления экономических последствий пандемии. 16 марта «семерка» приняла обязательство действовать вместе для снижения рисков для здоровья и экономики, связанных с COVID-19, а также создания предпосылок посткризисного восстановления [64].

Лидеры заявили о поддержке ВОЗ, но не обещали конкретной финансовой помощи ни для реализации срочных мер, ни для долгосрочных действий, направленных на укрепление систем здравоохранения и создания глобальной инфраструктуры для контроля и предотвращения COVID-19 и других пандемических заболеваний в будущем [65]. Лидеры только поручили министрам финансов проработать вместе с МВФ, ГВБ и другими международными организациями схемы и возможности реализации международной финансовой помощи странам, столкнувшимся с социальными и экономическими шоками COVID-19.

«Группа двадцати»

Первое заявление «двадцатки» о рисках COVID-19 для мировой экономики было сделано 23 февраля 2020 г. на встрече министров финансов и глав центральных банков стран G20 под председательством Саудовской Аравии. На этом этапе участники договорились усилить мониторинг ситуации, принять все необходимые меры, включая меры фискальной и монетарной политики, для поддержки экономики и финансовой системы своих стран [66]. Две недели спустя шерпы заявили о необходимости незамедлительного принятия плана противодействия дальнейшему распространению инфекции и согласования мер по сохранению макроэкономической стабильности, восстановлению международной торговли и стабилизации рынков [67]. Экстренный саммит и состоявшаяся в его преддверии встреча министров финансов и глав ЦБ «двадцатки» [68] проходили уже на фоне чрезвычайно пессимистических оценок влияния последствий COVID-19 на глобальную экономику. По прогнозу ОЭСР, каждый месяц изоляции стоит странам «двадцатки» 2 процентных пункта годового роста ВВП [69]. Ожидания международного сообщества от саммита были высоки, но результаты многие эксперты сочли недостаточными, особенно по сравнению с тем коллективным ответом, которое «двадцатка» сумела согласовать в условиях финансово-экономического кризиса 2008–2009 г. [70]

Тем не менее по риторике совместное заявление напоминает документ «двадцатки», согласованный на первом саммите в ноябре 2008 г. Решения включают срочные меры по преодолению кризиса, защите уязвимых стран и групп населения и сохранению занятости, а также среднесрочные действия по стабилизации экономики и восстановлению торговли. Кроме того, были определены направления координации и совместных действий международных организаций.

7(109) 2020

Для противодействия пандемии лидеры «двадцатки» согласились обеспечить адекватное финансирование, обмен информацией, эпидемиологическими и клиническими данными, усиление систем здравоохранения, в том числе полную реализацию Международных медико-санитарных правил ВОЗ. Принято решение о финансовой поддержке реализации Стратегического плана обеспечения готовности и реагирования на COVID-19 и немедленного предоставления ресурсов в новый Фонд солидарности для помощи в борьбе с пандемией новой коронавирусной инфекции. Министрам здравоохранения поручено подготовить до встречи в апреле 2020 г. план срочных действий G20. Лидеры поддержали мандат ВОЗ на координацию международных усилий по борьбе с пандемией, обязались усилить сотрудничество со всеми международными организациями и социальными партнерами по развитию, производству и распределению медицинских препаратов и вакцин. ВОЗ должна оценить дополнительные потребности и представить министрам финансов доклад для подготовки глобальной инициативы по готовности и реагированию.

Решение G20 о вливании в экономику 5 трлн долл. и использовании всех имеющихся мер монетарной и фискальной политики призвано стабилизировать рынки и повысить устойчивость экономики в условиях сильнейшей рецессии. Однако данная цифра просто фиксирует совокупность мер, предпринятых странами. Экономические меры включают социальную защиту, сохранение занятости, обеспечение ликвидностью участников рынка и граждан при сохранении финансовой стабильности, расширение свопов между центральными банками, а также меры по регулированию и надзору за финансовыми рынками. СФС должен осуществлять координацию и надзор за финансовыми ранками. МВФ и ВБ должны поддержать наиболее уязвимые и пострадавшие страны, не допустить усугубления проблем с задолженностью развивающихся стран. В свою очередь, МОТ и ОЭСР должны обеспечить мониторинг рынков труда. Лидеры обещали поддержку международным организациям и региональным банкам развития для реализации весомого пакета финансовой поддержки, а также усиления глобальных сетей финансовой безопасности.

При этом лидеры G20 воздержались от оценки новых экономических вызовов и не сформулировали конкретные решения по необходимым дополнительным действиям для стран и международных организаций. Лидеры не поддержали, например, предложение управляющего директора МВФ об удвоении возможностей экстренного финансирования Фонда, о существенном увеличении глобальной ликвидности через выделение значительного объема СПЗ (специальных прав заимствования) и расширении использования механизма свопов в Фонде [71]. Не была рассмотрена и российская инициатива о создании под эгидой МВФ специального фонда, финансируемого в первую очередь средствами центральных банков – эмитентов валют, входящих в корзину МВФ, с правом для любого члена МВФ заимствовать у этого фонда средства пропорционально своей доле в мировой экономике, по нулевой ставке на длительный срок [72].

«Двадцатка» фактически вернулась к обязательству обеспечивать свободную, справедливую, недискриминационную, прозрачную, предсказуемую и стабильную среду для торговли и инвестиций и открытые рынки. Принято решение содействовать восстановлению цепочек добавленной стоимости и международной торговли. Согласована формулировка о том, что чрезвычайные меры по защите здоровья должны быть целевыми, пропорциональными и временными. Российское предложение «на период кризиса создать зеленые коридоры, свободные от торговых войн и санкций для взаимных поставок медикаментов, продовольствия, оборудования и технологий» поддержки не нашло.

7(109) 2020

Несмотря на все ограничения и критику, заявление G20 подтверждает, что «Группа двадцати» сохраняет политическую волю для согласования и реализации коллективных действий по преодолению кризиса и остается ключевым форумом экономического сотрудничества. При этом следует отметить, что накануне саммита «Группы двадцати» министры иностранных дел «семерки» не смогли согласовать коллективное заявление, поскольку США настаивали на использовании термина «Уханьский вирус» [73], что остальные члены сочли чрезмерно враждебным по отношению к Китаю. Очень важно, чтобы принятые решения и ожидаемый план действий «Группы двадцати» в связи с COVID-19 были реализованы.

ООН

Генеральный секретарь ООН Антониу Гуттериш объявил о начале реализации глобального гуманитарного плана, целью которого является поддержка уязвимых стран для недопущения дальнейшего распространения инфекции [74] только 25 марта 2020 г. План призывает к мобилизации финансирования в размере 2 млрд долл. Собранными средствами будут профинансированы доставка необходимого лабораторного оборудования для проведения тестов и оказания медицинской помощи заболевшим; развитие инфраструктуры общественной гигиены; организация информационной кампании для повышения информированности общественности о необходимых мерах предосторожности; а также создание дополнительных наземных и воздушных маршрутов в странах Африки, Азии и Латинской Америки для эффективного развертывания групп гуманитарных работников и доставки оборудования в пораженные регионы. К настоящему моменту 60 млн долл. выделены Центральным фондом реагирования на чрезвычайные ситуации, еще 3 млн долл. выделены национальными правительствами [75].

Детский фонд ООН (ЮНИСЕФ) участвует в мобилизации ресурсов для борьбы с COVID-19. К 23 марта 2020 г. более 50 млн. долл. были перечислены ЮНИСЕФ от ряда национальных правительств, частных компаний, а также Всемирной организацией здравоохранения (ВОЗ); еще около 80 млн долл. были выделены из имеющихся средств ЮНИСЕФ и Чрезвычайной программы Фонда. Имеющиеся средства направляются на обеспечение информирования населения о необходимых мерах безопасности, доставку средств индивидуальной защиты, предоставление оборудования для организации процесса дистанционного обучения, а также на оказание психологической помощи детям [76].

30 марта 2020 г. Конференция ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД) представила план финансовой поддержки из четырех пунктов, направленный на стабилизацию экономической ситуации в мире. ЮНКТАД считает, что для поддержки развивающихся экономик потребуется не менее 2,5 трлн долл., из которых 1 трлн предлагается предоставить в виде «инъекций ликвидности» через перераспределение СДР МВФ; списания внешней задолженности на сумму до 1 трлн долл.; а также направления дополнительных 500 млрд долл. в форме официальной помощи развитию (ОПР) [77]. В качестве обоснования использованы расчеты Комитета содействия развитию Организации экономического сотрудничества и развития (ДАК ОЭСР) – сумма равна приблизительной оценке показателя ОПР стран – членов ДАК за последнее десятилетие при условии достижения целевого показателя, равного 0,7% ВВП стран – членов Комитета.

7(109) 2020

Только 2 апреля 2020 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла первую резолюцию по борьбе с пандемией после рассмотрения двух проектов в рамках одобренной ранее «процедуры молчания». Резолюция A/74/L.52 «Глобальная солидарность в борьбе с коронавирусным заболеванием 2019 года (COVID-19)» призывает все страны «активизировать международное сотрудничество в целях сдерживания пандемии, смягчения ее последствий и победы над ней, в том числе путем обмена информацией, научными знаниями и передовым опытом, а также на основе применения соответствующих руководящих принципов, рекомендованных Всемирной организацией здравоохранения» [78]. Проект резолюции, выдвинутый Ганой, Индонезией, Лихтенштейном, Норвегией, Сингапуром и Швейцарией, поддержан 188 из 193 стран – членов ООН. При этом в тексте документа отсутствуют принципиально важные, предложенные в российском проекте документа, обязательства по отказу от новых торговых барьеров, экспортных пошлин, протекционистских и дискриминационных мер, противоречащих правилам ВТО; предотвращению финансовых спекуляций, препятствующих доступу к медицинским услугам и качественным и эффективным медицинским товарам; обмену доступными и точными данными, необходимыми для эффективной борьбы с COVID-19. Не включает резолюция и положения о недопущении стигматизации и дискриминации государств, народов и граждан в связи с COVID-19 [79].

Региональный ответ. ЕС

Пандемия коронавирусной инфекции очень серьезно затронула страны ЕС, ставшие вторым после Китая очагом распространения вируса. Сохраняющаяся система трех уровней компетенций и фактическое отсутствие возможности внедрять комплексные всеохватывающие общеевропейские меры в определенных сферах, усугубленные отсутствием согласованности между действиями стран-членов, сильно затруднили координацию и замедлили введение ответных мер. У наднациональных институтов ЕС либо отсутствуют соответствующие компетенции, либо они ограничены в сферах здравоохранения, налогообложения, туризма. Несмотря на это, ЕС был введен широкий ряд мер для борьбы с коронавирусом и смягчения его экономических последствий в пределах компетенции Еврокомиссии и ЕЦБ.

Чтобы смягчить удар по экономике, Комиссия приняла Всеобъемлющий пакет ответных мер. 19 марта 2020 г. Европейская комиссия одобрила временную рамку, позволяющую государствам обеспечить предприятиям ликвидность для продолжения деятельности или временного ее замораживания, если это необходимо [80]. 20 марта она предложила применить общую оговорку о временном приостановлении положений Пакта о стабильности и росте [81]. Это позволит государствам-членам принимать меры для адекватного преодоления кризиса, отступая от бюджетных требований, которые обычно применяются в рамках европейской фискальной системы. Кроме того, Комиссией была принята Инвестиционная инициатива «Corona Response» в размере 37 млрд евро, которая направлена на поддержку систем здравоохранения, МСП, рынков труда и других уязвимых сфер экономики, а также было одобрено выделение еще 28 млрд евро в структурные фонды [82]. Также, Комиссия 19 марта приняла решение о создании стратегического запаса rescEU – резерва оборудования для неотложной медицинской помощи (вентиляторы, защитные маски и лабораторные принадлежности), чтобы помочь странам ЕС. Комиссия будет финансировать 100% запасов [83].

7(109) 2020

18 марта Совет управляющих ЕЦБ объявил о новой программе экстренной покупки активов (бумаг частного и государственного секторов) в качестве ответа на пандемию: до конца года планируется выделить средства в размере 750 млрд евро, в дополнение к 120 млрд евро, которые уже были выделены 12 марта. В совокупности этот пакет мер составляет 7,3% ВВП еврозоны. В рамках деятельности ЕЦБ по рефинансированию предоставляется до 3 трлн евро ликвидности, в том числе по самой низкой процентной ставке – 0,75%. Европейские банковские надзорные органы также высвободили около 120 млрд евро дополнительного банковского капитала для поддержки кредитных возможностей банков еврозоны [84].

• 8    апреля был согласован второй пакет мер, разрешающий гибкое использование структурных фондов ЕС для наиболее пострадавших регионов. В

  качестве временной и исключительной меры страны-члены могут запрашивать до 100% финансирования из бюджета ЕС в период с 1 июля 2020 г. по 30 июня 2021 г. для программ по преодолению последствий пандемии [85].

Кризис, связанный с пандемией COVID19, в очередной раз выявил главные изъяны европейской интеграции. Разработать и внедрить общеевропейский пакет ответных мер в условиях кризиса по-прежнему крайне сложно, несмотря на глубину межгосударственной интеграции.

Во-первых, в условиях кризиса страны-члены сразу начали вводить односторонние меры. Первым ответом некоторых стран (например, Германии и Франции) на кризис стало закрытие национальных границ и введение запрета на экспорт медицинских товаров и техники. После вмешательства Комиссии и начала более плотного взаимодействия стран-членов в рамках европейских институтов экспортные ограничения были сняты. Однако такая незамедлительная реакция на общеевропейском уровне демонстрирует, что национальные тенденции в Европе по-прежнему очень сильны и в кризисной ситуации государства действуют по принципу «каждый сам за себя».

Во-вторых, среди стран-членов по-прежнему не наблюдается солидарности, и сохраняются значительные разногласия по поводу того, какими мерами можно и нужно спасать экономику во время кризисов. Текущий кризис в очередной раз стал индикатором существующего раскола между северными и южными странами. Италия, Испания, Франция и ряд южноевропейских государств в очередной раз выступили с предложением о введении единого долгового инструмента, так называемых корона-облигаций (по типу обсуждаемых уже много лет еврооблигаций) для финансирования текущих и будущих шагов по восстановлению экономики. Северные страны во главе с Германией и Нидерландами эту идею не поддерживают и призывают пользоваться существующими инструментами, считая, что пакет мер, введенных ЕЦБ, достаточен.

В-третьих (в дополнение к тому, что страны-члены действуют несогласованно в тех сферах, где наднациональные институты обладают минимальной поддерживающей компетенцией), разные инструменты экономической политики в Европе (фискальной и монетарной) находятся в компетенции разных органов и институтов на разных уровнях принятия решения, поэтому невозможно реализовать единый комплексный и максимально эффективный ответ на возникающие угрозы. В целом сохраняющаяся система трех уровней компетенций затрудняет принятие быстрых, комплексных и стратегически важных решений, а также не позволяет четко распределить ответственность между акторами. Это создает возможность для манипуляций общественным мнением и перекладывания ответственности.

Экономические и политические последствия кризиса пока невозможно предсказать. Однако можно сделать ряд выводов.

7(109) 2020

Во-первых, смягчение удара по экономике требует крупномасштабного вмешательства государства в экономику. Даже в странах, наиболее приверженных жесткой бюджетной экономии и концепции «маленького государства», расходы значительно возрастут. К тому же необходимость обеспечения строгой изоляции граждан и общегосударственного карантина наделила государства новыми полномочиями в сфере оборота big data и персональных данных, что создает и новые вызовы для сложившегося регулирования в данной сфере.

Во-вторых, очевидно, что в ряде сфер, в первую очередь в здравоохранении и организации налогообложения, не хватает координации на наднациональном уровне. Это открывает окно возможностей для обсуждения расширения компетенций наднациональных институтов в указанных сферах, хотя, конечно, не стоит ожидать передачи этих сфер в полную компетенцию Комиссии.

В-третьих, кризис показал, что способность наднациональных институтов принимать масштабные меры поддержки ограничена. Это ставит вопрос об увеличении бюджета ЕС. Необходимо также держать в уме сценарий, при котором текущий кризис нанесет ощутимый удар по евроинтеграции.

Кроме того, текущий кризис может иметь серьезные политические последствия в отдельных странах Европы и в ЕС в целом. Рост влияния популистских радикальных партий в последние годы – примета политического ландшафта многих стран Европы. В настоящее время эти партии активно критикуют евробюрократию и правящие элиты своих стран за несвоевременный и недостаточный ответ на кризис. Это может привести к еще большей консолидации радикальных политических сил как на выборах внутри стран, так и в Европарламент. Однако при этом очевидная недостаточность односторонних действий стран без координации на общеевропейском уровне опровергает аргументы европопулистов.

Региональный ответ. ЕАЭС

Пандемия COVID-19 затронула и страны ЕАЭС, хотя ситуация в них пока лучше, чем в Китае, США и некоторых странах Европы, чему способствовали жесткие карантинные ограничения. Меры, принятые каждым из государств, обусловлены имеющимися у них материальными ресурсами, состоянием медицины, менталитетом населения и качеством инфраструктуры. Россия практически прекратила пассажирское сообщение со всеми странами, включая партнеров по ЕАЭС. Казахстан, Армения и Киргизия ввели чрезвычайное положение, Белоруссия принимает точечные меры по ограничению распространения коронавируса. Грузовые перевозки и трансграничная торговля между партнерами ЕАЭС пока не останавливается [86]. Автомобильные перевозки грузов осуществляются с соблюдением карантинных и санитарно-эпидемиологических норм.

7(109) 2020

Одновременно страны Евразийского союза пытаются выработать скоординированные меры, направленные на борьбу с эпидемией, стабилизацию экономической ситуации, создание условий для восстановления и дальнейшего экономического развития. На базе ЕЭК создан временный координационный совет. ЕЭК проводит регулярный мониторинг мер, принимаемых странами ЕАЭС на национальном уровне, который публикует на своем сайте [87]. 16 марта 2020 г. Совет ЕЭК принял решение обнулить или снизить пошлины на некоторые медицинские товары, которые используются для профилактики и борьбы с распространением коронавируса [88] . Меры в первую очередь касаются средств индивидуальной защиты, дезинфицирующих средств, диагностических реагентов, отдельных видов медицинского оборудования и материалов. Решение распространяется на медицинские товары, ввезенные на таможенную территорию ЕАЭС в период с 16 марта по 30 сентября текущего года. ЕЭК также поручено сформировать рабочую группу для принятия оперативных мер и обмена информацией в условиях распространения коронавируса.

31 марта 2020 г. Коллегия ЕЭК приняла решение о введении в действие «второго пакета» мер, направленных на противодействие распространению коронавирусной инфекции COVID-19 [89]. Он предусматривает установле- ние временного запрета на вывоз из стран Евразийского экономического союза отдельных видов продовольственных товаров. Среди них – репчатый лук, чеснок, репа, рожь, рис, гречиха, просо, крупа, мука грубого помола и гранулы из зерна злаков, обрушенное гречневое зерно, готовые пищевые продукты из гречки, дробленые и недробленые соевые бобы и семена подсолнечника. Их вывоз запрещается на период до 30 июня. Решение Коллегии ЕЭК вступает в силу по истечении 10 дней с даты его публикации на сайте Евразийской экономической комиссии. Введение запрета позволит обеспечить население достаточным количеством таких товаров во время обострения санитарно-эпидемиологической обстановки.

Пандемия коронавируса выявила ряд проблем ЕАЭС, которые необходимо решать сейчас и в будущем, после окончания эпидемии:

В ЕАЭС до сих пор не сформирован общий рынок фармацевтической продукции и изделий медицинского назначения, в то время как доля импорта таких товаров из дальнего зарубежья превышает 60%, а медицинского оборудования – 70%.

Недостаточно проработаны вопросы регистрации и медицинского освидетельствования / обеспечения трудовых мигрантов и их семей. В период эпидемии коронавируса посольства, бизнес-структуры и правительства стран, откуда прибывают мигранты, фактически устранились от решения вопросов медицинского контроля и обеспечения.

Карантины, введенные странами ЕАЭС, не позволяют трудовым мигрантам вернуться домой, когда истекают сроки пребывания в конкретной стране или в ином экстренном случае.

Нерешенные миграционные проблемы могут вызвать социальный взрыв среди людей, которые потеряют работу. В своей стране люди, которые вернутся, создадут давление на рынок труда, а непоступление денежных переводов может спровоцировать коллапс экономики. Это, в свою очередь, может вызвать рост радикальных настроений, угрожающих всему Евразийскому союзу и Центральной Азии.

* * *

7(109) 2020

Коллективные действия международных организаций оказались запоздалыми и недостаточными. Одна из причин – политическая фрагментация и напряженность в международной политике. Международные институты, созданные еще в прошлом веке и не реформированные в посткризисный период, ослаблены противоречиями между странами-членами. Другая причина – доминирование националистического подхода в поиске решений глобальных проблем. Третья причина – отсутствие глобального форума для осуществления международного сотрудничества в интересах благополучия и защиты граждан. ООН, созданный как раз для реализации этой миссии, как раз оказался жертвой «кризиса многосторонности», выразившегося в жестких межгосударственных противоречиях. G20 эффективнее справляется со своими ключевыми задачами поддержания финансовой стабильности и обеспечения условий для сильного, устойчивого и инклюзивного роста, чем с задачей преодоления неравенства и благополучия всего общества.

«Двадцатке» потребовалось время и значительные усилия для согласования коллективного ответа на кризис COVID-19 и его экономические и социальные последствия. Хотя решения ее лидеров подвергаются критике, «Группа двадцати» приняла на себя ответственность за координацию коллективных действий, приняла обязательства по мобилизации ресурсов для защиты здоровья, экономического роста, занятости и развития; поручила министрам здравоохранения и финансов разработать к апрелю 2020 г. план срочных действий по совместной борьбе с пандемией; наметила направления работы с ВОЗ, МВФ, ГВБ и МБР для реализации скоординированной финансовой помощи уязвимым странам.

Очень важно, чтобы члены «Группы двадцати» реализовали принятые решения и к следующей встрече выработали конкретные обязательства по защите жизни людей, поддержке развивающихся стран и укреплению систем здравоохранения.