Мониторинг государственных и муниципальных закупок

За время действия ФЗ № 94 так и не были созданы эффективные механизмы анализа накопленной на официальном сайте информации о миллионах проведенных торгов и их участников, а также уровне и динамике цен на закупаемые государством товары и услуги. Обеспечение должного качества закупочной системы может быть достигнуто благодаря объективной информации о функционировании и развитии всех ее элементов, получаемой в мониторинговом режиме.

В настоящее время трактовка категории «мониторинг» достаточно разнообразна [9]. В научных публикациях [6] все чаще понятие «мониторинг» отождествляется со статистическими исследованиями, контролем и управлением, что создает определенную терминологическую путаницу.

Если обратиться к современной экономической литературе, то мы можем выделить три подхода к определению данного термина.

Первый подход раскрывается через функции сбора, обобщения и систематизацию статистической информации. Так, статистический словарь под ред. М.А. Королева определяет «мониторинг» как сбор статистической информации [7]. На наш взгляд, указанная трактовка является ограниченной. Можно выделить следующие отличия мониторинга от стандартной статистической технологии:

• •    целевой характер наблюдения с ориентацией на выявление тенденций и локальных изменений, возможностей возникновения неблагоприятных и рисковых ситуаций;

• •    интегрированный учет информации;

• •    включение в сферу наблюдения, накопления и анализа не только количественных, но и качественных, нечисловых данных, а также «статистики связей», «статистики факторов» и других видов результатов обработки данных;

• •    широкое использование компьютерных методов представления, обработки и визуализации информации.

Следовательно, мониторинг будет отличаться от отечественной школы анализа хозяйственной деятельности предметом, целью и методами изучения. Если классический отечественный анализ хозяйственной деятельности служил базой для составления планов, то мониторинг закупок должен быть ориентирован на широкий класс принятия решений управленческого характера.

Второй подход рассматривает мониторинг в разрезе методов осуществления контроля (контроля за осуществлением закупок). Действительно, понятие «мониторинг» первоначально использовалось в технических исследованиях для обозначения контроля последствий деятельности человека. В переводе с английского monitoring означает «контроль» [1]. Л.В. Катроша и А.С. Стуков считают, что мониторинг является частью системы государственного финансового контроля, поскольку он не выполняет отдельной управленческой функции, а скорее является инструментом выявления и устранения нарушений в любом промежутке времени и этапе осуществления государственных закупок и способствует оперативному осуществлению государственного финансового контроля [4; 8]. П. Белоусов характеризует мониторинг как «непрерывный контроль» [2]. Основная цель мониторинга в рассмотренных определениях - сравнение параметров текущего состояния экономического объекта с установленными нормами, критическими значениями параметров устойчивого и безопасного функционирования и развития.

В соответствии со ст. 17 ФЗ № 94 «контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении государственных заказов осуществляется уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральным органом исполнительной власти» - Федеральной антимонопольной службой (далее – ФАС). Административным регламентом ФАС предусмотрено, что контрольный орган дает экспресс-оценку бизнес-процесса «Закупки» на предмет соответствия лучшим практикам, требованиям ФЗ № 94, а также эффективности.

Мониторинг закупок ФАС осуществляла на основе общедоступной информации в сети Интернет, размещенной на официальных сайтах:

• •    Федеральной антимонопольной службы http://fas.gov.ru/ ;

• •    Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов http://zakupki.gov.ru/ (портал госзакупок).

При проведении мониторинга закупок ФАС были рассмотрены: обоснование начальной (максимальной) цены, качество подготовки закупочной документации, соблюдение порядка объявления процедур, проведение оценки заявок участников, выбор поставщиков, технические задания на предмет ограничения конкуренции.

Третий подход отождествляет понятие «мониторинг» с термином «управление» [5], которое включает в себя элементы статистических технологий и контроля.

Ряд авторов рассматривают в качестве элементов мониторинга статистические технологии (анализ, наблюдение), а также функции контроля и прогнозирования без оговорок, что может означать отождествление понятий «мониторинг» и «управление», поскольку содержательная грань между ними при таком подходе становится неразличимой. По мнению С.В. Чупрова, «планирование и регулирование логично включаются в задачи мониторинга, и совместно с прогнозированием, учетом, контролем и анализом они образуют взаимосвязанный комплекс функций управления» [10].

На основе тезисов С.А. Чазовой можно дать следующее определение: мониторинг – это единый научный комплекс слежения, контроля, управления и прогнозирования объектов, в который трансформировался набор узкопрофильных традиционных методов [9].

Третий подход, на наш взгляд, нашел отражение в закрепленном в ч. 1 ст. 97 ФЗ № 44 определении понятия «мониторинг закупок». Он «представляет собой систему наблюдений в сфере закупок, осуществляемых на постоянной основе посредством сбора, обобщения, систематизации и оценки информации об осуществлении закупок, в том числе реализации планов закупок и планов-графиков».

Графически три подхода к определению понятия «мониторинг закупок» представлены на рисунке.

Рис. Иллюстрация основных подходов к определению понятия «Мониторинг закупок»

Мониторинг закупок отличается от контроля и аудита в сфере закупок, предусмотренных в рамках ФЗ № 44, целями, объектом, предметом и методами исследования.

Контроль и аудит в сфере закупок осуществляется в целях установления законности составления и исполнения бюджетов бюджетной системы РФ в отношении расходов, связанных с осуществлением закупок, достоверности учета таких расходов и отчетности.

Цели мониторинга закупок представлены в ч. 2 ст. 97 ФЗ № 44:

• 1)    оценка степени достижения целей осуществления закупок;

• 2)    оценка обоснованности закупок;

• 3)    совершенствование законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок.

Предметом аудита и контроля в сфере закупок является процесс соблюдения норм законодательства РФ о закупках, использования средств федерального бюджета, средств бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также в отдельных случаях средств региональных и муниципальных бюджетов, направляемых на закупки в соответствии с требованиями законодательства о контрактной системе в сфере закупок.

Предмет мониторинга закупок – это процесс осуществления закупок.

Объектами аудита и контроля в сфере закупок являются: государственные и муниципальные органы исполнительной власти, государственные и муниципальные казенные учреждения, бюджетные и автономные учреждения, юридические лица, в случае реализации инвестиционных проектов, предусмотренных ст. 15 ФЗ № 44.

Объектом мониторинга закупок выступают: обоснованность закупок; исполнение процедур определения поставщика (подрядчика, исполнителя); исполнение контракта (включая проведение экспертизы, приемки, подготовку отчета); изменение или расторжение контракта; реализация плана и плана-графика закупок; достижение целей закупок.

Исходя из системного подхода к использованию мониторинга была разработана классификация видов мониторинга закупок по следующим основаниям:

• 1.    По субъекту, проводящему мониторинг:

• -    коммерческий;

• -    мониторинг, проводимый органами власти;

• -    общественный.

• 2.    По объекту исследования:

• -    мониторинг планов закупок, планов-графиков;

• -    мониторинг закупок, проводимый различными способами (конкурсы, аукционы и др.);

• -    мониторинг отдельных групп закупок;

• -    мониторинг начальных цен контрактов и др.

• 3.    По способу осуществления мониторинга:

• -    внутренний мониторинг, проводимый определенным отделом, ведомством (штатные сотрудники на протяжении всего рабочего дня занимаются исследованием системы государственных закупок);

• -    внешний мониторинг - проводится внештатными сотрудниками или передается на аутсорсинг.

• 4.    По характеру используемых методов:

• -    статистический (на основе статистической «Формы №1-торги», официального сайта);

• -    нестатистический (на основе законодательных изменений).

• 5.    По направленности:

• -    мониторинг условий (мониторинг планов-графиков);

• -    мониторинг процесса (мониторинг графиков);

• -    мониторинг результата (мониторинг государственных контрактов, мониторинг исполнения государственных закупок и т.д.).

• 6.    В зависимости от этапа закупочной деятельности:

• -    мониторинг прогнозирования - планов закупок;

• -    мониторинг планирования - планов-графиков;

• -    мониторинг размещения заказа;

• -    мониторинг исполнения контракта.

Рассмотрим более подробно классификацию по основанию «субъект, проводящий мониторинг». Коммерческий мониторинг проводят коммерческие фирмы, которые под мониторингом понимают сбор и анализ информации по размещенным торгам в печатных и электронных изданиях, на портале государственных закупок zakupki.gov.ru, электронных площадках. Основная задача – получение прибыли за информацию, необходимую поставщикам для участия в тендерах. На наш взгляд, в связи с ведением единой информационной системы и создание порталов в рамках «Открытого бюджета» такой вид мониторинга исчерпает себя, так как информация о закупках становится доступной и прозрачной.

Следующим субъектом, проводящим мониторинг, являются органы всех уровней власти: федеральной, региональной и муниципальной.

В соответствии с ч. 4 ст. 97 ФЗ № 44 «мониторинг закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд обеспечивается федеральным органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок в порядке, установленном Правительством Российской Федерации». Таким органом, согласно постановлению Правительства РФ от 26 августа 2013 г. № 728, является Министерство экономического развития РФ.

Современный экономический словарь определяет понятие «обеспечение» как «совокупность мер и средств, создание условий, способствующих нормальному протеканию экономических процессов, реализации намеченных планов, программ, проектов, поддержанию стабильного функционирования экономической системы и ее объектов, предотвращению сбоев, нарушений законов, нормативных установок, контрактов» [4]. Различают методическое, информационное, техническое, кадровое, правовое обеспечение. Следовательно, Минэкономразвития России реализует обеспечительные меры по проведению мониторинга закупок.

В первоначальной редакции ФЗ № 44 в п. 10 ст. 97 предусматривалось, что мониторинг закупок должен обеспечиваться органом исполнительной власти субъекта РФ по регулированию контрактной системы в сфере закупок, мест- ной администрацией. В рамках данной нормы были разработаны Положения о порядке проведения мониторинга закупок в следующих регионах: Иркутская область, Челябинская область, Ханты-Мансийский автономный округ – Югра.

В связи с внесенными в ФЗ № 44 изменениями от 4 июня 2014 г. региональные и муниципальные органы исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок могут проводить мониторинг только в соответствии с актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и местных администраций.

Таким образом, по сравнению с практикой проведения мониторинга до вступления в силу ФЗ № 44 Минэкономразвития России сохранило прежние позиции, за субъектами РФ законодательно не закреплено право по проведению мониторинга закупок.

Д.М. Ильюшин считает, что таким образом происходит оптимизация процесса мониторинга исходя из источника информации, которым выступает Единая информационная система [3]. Но, на наш взгляд, теряется одна из основных задач мониторинга – краткосрочное прогнозирование развития системы закупок, предупреждение негативных тенденций, оценка эффективности социальной и экономической политики отдельного региона, муниципального образования.

Похожая ситуация имела место до введения в действие ФЗ № 44, когда Минэкономразвития России осуществляло мониторинг закупок в рамках ФЗ № 94. В регионах проводился т.н. «оперативный мониторинг», цель которого отслеживание текущей статистики и своевременное реагирование на нарушения законодательства. Например, в соответствии с ФЗ № 94 заказчик обязан был размещать у субъектов малого предпринимательства 10-20% от общего объема закупок за год. Если специалисты, ответственные за проведение мониторинга, видели, что заказчик не выполнял предписания закона, то они могли направить официальное письмо с рекомендательными действиями.

Общественные объединения и объединения юридических лиц также могут выступать субъектами, проводящими мониторинг. Согласно п. 3 ч. 2 ст. 102, они вправе осуществлять независимый мониторинг закупок и оценку эффективности закупок.

Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» определяет общественный мониторинг как одну из форм общественного контроля. Согласно ст. 19, под общественным мониторингом понимается осуществляемое субъектом общественного контроля постоянное (систематическое) или временное наблюдение за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.

Указанный закон закрепил, кто могут выступать организаторами общественного мониторинга: Общественная палата РФ, общественные палаты субъектов РФ, муниципальных образований; общественные наблюдательные комиссии, общественные инспекции, общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации. Представленный список не является исчерпывающим.

Общественный мониторинг проводится публично и открыто с использованием информационно-телекоммуникационных систем, в т.ч. сети Интернет.

Порядок проведения общественного мониторинга и определения его результатов устанавливается организатором общественного мониторинга. Он же обнародует информацию о предмете общественного мониторинга, сроках, порядке его проведения и определения его результатов.

В зависимости от результатов общественного мониторинга его организатор вправе инициировать проведение общественного обсуждения, общественных (публичных) слушаний, общественной проверки, общественной экспертизы, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, иных общественных мероприятий.

Таким образом, автором были представлены теоретические подходы к определению и классификации мониторинга системы государственных закупок. В зависимости от целей, методов, объектов, субъектов исследования и других оснований выделены разнообразные виды мониторингов.