Мониторинг социальной эффективности управления муниципалитетом

В Российской Федерации зарегистрировано 1 773 городских поселения, 1 780 муниципальных районов, 521 городской округ и т.д.¹ Основная масса российского социума проживает в городах, процесс «демографического сжатия» сопровождается их укрупнением. В городах концентрируются ресурсы для инновационного развития: знания, трудовые ресурсы, производственный потенциал. Они выступают в качестве центров роста и инновации, составляют каркас «России развития» – такого актуального состояния России, которое характеризуется устойчивым динамичным ростом². Развитие городов и повышение качества управления на местном уровне в конечном итоге будут являться одними из важных условий для развития всей страны.

Естественно, что города отличаются по многим показателям и эффективность управления в них различна. Поэтому важно концептуальное определение, в чем заключается эффективность, и выявление (мониторинг) муниципальных образований с недостаточно эффективным управлением.

В целях раскрытия дальнейших авторских рассуждений и выводов отметим несколько их определяющих оснований.

Во-первых, эффективность деятельности органов местного самоуправления имеет двоякую природу, в частности, включает как экономическую, так и социальную эффективность. Экономическая эффективность – это количественная оценка, определяемая в первом приближении как отношение эффекта к затратам (возможны иные трактовки эффективности). В отличие от нее, социальная эффективность – это качественная оценка управленческой деятельности. Она, как правило, плохо поддается количественному измерению и определяется косвенными показателями (улучшение социально-психологической обстановки, улучшение предоставления муниципальных услуг и пр.).

Во-вторых, вопросы местного значения решаются для населения, следовательно, оценивать качество их решения (эффективность деятельности органов местного самоуправления) должен конечный потребитель — житель муниципального образования, наниматель «местной бюро -кратии».

Указом Президента Российской Федерации № 607 от 28.04.2008 г. опреде-лены показатели для оценки эффективно -сти деятельности органов местного само управления, городских округов и муници-пальных районов. Большинство статисти -ческих показателей — количественные, но часть выводится по результатам массовых опросов населения и измеряется в процен тах от числа опрошенных респондентов. Это — качественные показатели, которые заключаются в удовлетворенности населе ния социально значимыми услугами: меди -цинской помощью, качеством дошколь-ного образования, а также деятельностью органов местного самоуправления.

Достаточно ли этих показателей для определения эффективности?

Анализируя показатели, приведенные в Указе № 607 (доля населения, охваченного профилактическими осмотрами; число случаев смерти лиц в возрасте до 18 и до 65 лет; удельный вес лиц, сдавших ЕГЭ; показатель, характеризующий числен ность работников предприятий и органи заций; доля отремонтированных автомо бильных дорог; площадь земельных участ ков, предоставленных для строительства; объем жилищного строительства и др.), можно сделать ряд выводов. В частности, эти показатели недостаточно отражают перечень вопросов местного значения. Информация, собранная по приведенным в нормативном акте показателям, в боль -шей части необходима для формирования различных государственных программ, но практически не отражает мнение горожан относительно качества муниципального менеджмента. Кроме того, например, в г. Пензе согласно распоряжению главы администрации № 509р от 02.12. 2008 г. ответственными за определение показа телей удовлетворенности населения явля ются лица, курирующие данные направле ния (медицину, образование и СМИ), т.е. субъекты, заинтересованные в высокой и не обязательно объективной оценке своей деятельности.

На основе авторских исследова-ний выявлены некоторые проблемные вопросы, волнующие жителей г. Пензы, но не получившие освещения при фор мальном выполнении Указа:

— уплотнение жилой застройки города и создание «богатых гетто» (огражденной территории элитного жилья);

— игнорирование мнения горожан при размещении монументальных памятни ков и выборе их тематики;

• —    отсутствие в городской черте зон отдыха (парки, скверы), а также благо -устроенных пешеходных дорожек и пр.;

• —    парковка автомобилей на придомовой территории;

• —    неудовлетворительная организация работы общественного транспорта;

• —    благоустройство территорий (чистка дорог и вывоз снега, спил деревьев, покос травы, уборка листвы и пр.);

• —    фейерверки в ночное время и музыка из машин, которые ездят по городу;

• —    несоблюдение норм общежития (упо -требление нецензурных слов, распитие спиртных напитков в общественных местах, выброс мусора в неприспособлен ных местах, громкая музыка в позднее время и др.);

— отсутствие на рынке труда рабочих мест для выпускников вузов на условиях, которые новое поколение считает прием лемыми (развитие сферы услуг, а не гра дообразующих предприятий).

Можно ли говорить об эффективности управления, если указанные проблемы, характерные для множества муниципаль ных образований России, не находят раз решения годами?

Проблемы могут возникать из за недо статочно развитой законодательной базы на местах (некомпетентность депутатов, отсутствие их выборности и сменяемо сти), слабого контроля за исполнением законодательства. Наличие этих проблем может быть связано с менталитетом горо жан, отношением друг к другу и к город ской среде, т.е. определяться социокуль турными факторами.

В ходе авторских исследований был выявлен вопрос, который имеет особую актуальность для большинства горожан всей России, — проблема ЖКХ. Отметим, что население судит о работе власти в пер вую очередь по состоянию сферы ЖКХ, не вдаваясь в подробности, где чья зона от ветственности. Это обстоятельство, как и другие скрытые факторы, могут негативно влиять на оценку населением эффектив ности деятельности органов местного са моуправления, что необходимо учитывать при проведении мониторинга эффектив ности муниципального управления.

В связи с недостаточным опытом управленческой работы в условиях современного рынка на постсоциалистическом пространстве А. Балобанов и В. Саламатов обратили свое внимание на изучение зарубежного опыта. Они исследовали наиболее распространенные методики оценки эффективности в сфере муниципального управления, разработанные Международной ассоциацией упр ав -ляющих городами и графствами ( ICMA ) и Европейским институтом публичного управления ( EIPA )¹.

Методики ICMA и EIPA в первую очередь оценивают деятельность местной бюрократии – сам процесс управления, управленческий ресурс (профессионализм кадров и др.). По нашему мнению, необходимо более детально оценивать не работу организации (не процесс управления), а результат. То есть, необходимо прежде всего оценивать ее качество, социальную сторону – восприятие горожанами динамики уровня и качества жизни.

По мнению А. Балобанова и В. Саламатова, первичное минимальное представление о «структуре эффективности» муниципального управления может сложиться по следующим характеристикам: 1) возможность достижения результата; 2) значимость полученного результата для тех субъектов, для которых он предназначен; 3) отношение значимости этого результата к количеству усилий, потраченных на его достижение2.

Дадим интерпретацию приведенным выше характеристикам.

• 1.    Возможность достижения результата определяется ресурсами поселения или его самостоятельностью (собственный доход, внутренние и внешние ресурсы и др.).

• 2.    Значимость полученного результата выявляется путем социологических исследований, в которых респондентами являются потребители (горожане, представляющие различные социальные группы), сами участники управления (депутаты, муниципальные управляющие, представители государственных органов), независимые эксперты (представители некоммерческих организаций и бизнеса).

• 3.    Отношение значимости этого результата к количеству усилий, потраченных на его достижение, характеризует экономическую эффективность деятельности.

Учитывая сказанное выше, считаем, что российскому муниципальному управлению необходима своя концепция, методология для оценки эффективности управления (не только экономической или другой эффективности, выражаемой количественно, а в первую очередь социальной). В оценке эффективного муниципального управления должны присутствовать социокультурные критерии, составляющие региональную идентичность жителей территории.

Для мониторинга социальной эффективности управления муниципальным образованием предлагается формирование фонда территориального планирования (научно-исследовательского и проектного института) при Министерстве регионального развития, закрывающего одно из направлений стратегических исследований федеральных округов3. Созданная структура будет осуществлять мониторинг муниципальных образований, проводя исследования с использованием социологического инструментария (социологическая интерпретация статистики, материалы экспертных оценок, фокус-групп, массовых опросов и др.). Параллельно оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления необходимо исследовать глубинные городские процессы, анализировать факторы, которые влияют на развитие городов (влияние элит, их выборность и сменяемость и пр.), развивая тем самым отрасль социологического знания – социологию города. Анализ внутренних ресурсов развития городов (работа предприятий, наличие энергетических ресурсов, наличие квалифицированных специалистов и др.) будет способствовать моделированию и распространению консалтинга в сфере муниципального менеджмента (способствовать принятию оригинальных креативных решений).

Наработанный фондом территориального планирования (далее – фонд) материал будет аккумулироваться, архивироваться и использоваться для «вторичного-

Рисунок 1. Модель связей и интересов муниципального образования

повторного» исследования в анализе динамики городских процессов и построения моделей регионов1.

Сотрудничество фонда с Всероссийским советом местного самоуправления (ВСМС) обеспечит распространение положительного опыта управления по России. Взаимодействие с университетами позволит готовить специалистов для проведения исследований, кадры для муниципальной и гражданской службы.

На рис. 1 приводится модель, которая отражает значение города в развитии России и включает связи и интересы, определяющие городское развитие. Анализ этой простой и содержательной модели с использованием социологического, экологического, экономического и др. подходов и различных теорий является задачей фонда.

В задачи фонда может входить исследование социальной эффективности государственных программ и общественного мнения о принимаемом законодательстве (проводимых реформах). Реализованные в регионах различные государственные программы, в частности ремонт внутриквартальных дорог, капитальный ремонт жилых домов, улучшение жилищных условий и пр., вместе с положительными моментами содержат и отрицательные.

Например, программы по улучшению жилищных условий не всегда доступны широким массам (нужен стартовый капитал). Качество строительства новостроек не всегда высокое. Программа капитального ремонта жилых домов не учитывает, что у некоторых собственников отсутствуют средства для участия в ней; к тому же преобладает частичный капитальный ремонт (например, замена только лифтов). Выполнение программы ремонта внутриквартальных дорог характеризуется невысоким качеством и отклонением от строительных норм и т.п.

Решению этих проблем будет способствовать мониторинг общественного мнения. Проведение мониторинга необходимо и при принятии законов в целях возможной последующей корректировки законодательных актов и их дополнения. Например, закон об энергосбережении может повлечь негативное отношение к власти в связи с необходимостью расходования средств населения на проведение энергосберегающих мероприятий.

Все вышесказанное определяет необходимость создания фонда территориального планирования, который будет заниматься социальным мониторингом. Данные социального мониторинга, в свою очередь, могут определять методологию эффективности работы в муниципалитетах, являться ценным материалом для регионального моделирования.