Моногорода в системе стратегического планирования в России

Проблему устойчивого социально-экономического развития моногородов можно считать одной из наиболее сложных составляющих в пространственном стратегировании российской экономики. Речь идет о городах, которые в ходе реформ утратили свои градообразующие предприятия, не только формировавшие основную долю рабочих мест и доходов местных бюджетов, но и чаще всего поддерживавшие всю коммунальную, социальную и прочую инфраструктуру этих поселений. Практически 100 % нынешних российских моногородов – это «продукт» плановой экономики советского периода [2]. В ходе рыночно ориентированных реформ в значительной части таких моногородов сформировался «узел» застойных социально-экономических и финансовобюджетных проблем. Практика показала, что главной причиной сложной ситуации в таких городах выступает не только зависимость от одного – градообразующего – предприятия, но и неспособность данного предприятия приспособиться к новым условиям хозяйствования, осуществить планы перепрофилирования, модернизации и диверсификации производства. Еще одна важная причина – практическое отсутствие у органов власти субъектов Федерации, и тем более у органов местного самоуправления, возможностей как-то повлиять на разрушение градообразующих предприятий «своих» территорий.

С целью реализации мер государственной поддержки постановлением Правительства РФ [3] утверждены три категории моногородов: сложное социально-экономическое положение; наличие рисков ухудшения положения; стабильное социально-экономическое положение. На данный момент в Перечне моногородов находится 319 муниципальных образований, в том числе 99 - с наиболее сложной социально-экономической ситуацией. В моногородах живут около 16 млн чел. Численность занятого населения составляет 5,9 млн чел., из которых 916 тыс. чел. (15,4 %) занято на градообразующих предприятиях, 1,5 млн чел. (25,8 %) - в сфере малого и среднего предпринимательства (МСП).

Меры поддержки с целью восстановления хозяйственной активности в моногородах России в последние годы осуществляются прежде всего за счет деятельности Фонда развития моногородов. Фонд в первую очередь обеспечивает софинансирование инвестиционных инфраструктурных проектов, необходимых для привлечения инвесторов и реализации комплексных планов социально-экономического развития в моногородах. Важной институциональной новацией в государственной политике в отношении моногородов стало решение о возможности создания в этих городах территорий опережающего социально-экономического развития (ТОСЭР). По состоянию на 1 июля 2017 г. ТОСЭР созданы в 17 моногородах, где уже зарегистрированы 35 резидентов. Их инвестиционными проектами предполагается к 2026 г. привлечение 29,4 млрд р. инвестиций и создание более 7900 рабочих мест.

Также следует акцентировать внимание на такой институциональной новации, как утверждение Правительством РФ в 2016 г. системы так называемых «приоритетных программ» (всего их утверждено 11), в число которых вошла и приоритетная программа «Комплексное развитие моногородов» [4]. В соответствии с программой, на первом этапе ее реализации (до 2018 г.) в моногорода будет инвестировано около 170 млрд р.; в них должно появиться 230 тыс. рабочих мест. Предусматривается государственная поддержка моногородов по таким направлениям, как создание ТОСЭР (100 в течение 2017–2018 гг.), реализация инвестиционных проектов в 150 моногородах, а также строительство и/или реконструкция объектов инфраструктуры в 15 моногородах.

Осуществляемый ныне переход к системе стратегического планирования дает возможность не только более глубоко подойти к решению проблемы социально-экономического возрождения моногородов России, но и, что особенно важно, системно интегрировать предпринимаемые в этом направлении шаги в общую стратегию развития российской экономики. Это предполагает, в частности, согласование основных задач этой политики с теми приоритетами, которые фиксируются в отраслевых стратегиях развития, а также в иных приоритетных программах и проектах. Формально программа «Комплексное развитие моногородов» содержит перечень из 13 рода стратегий и государственных программ, с которыми она должна быть согласована. Однако такое согласование в настоящее время в полной мере не обеспечивается. В статье мы остановимся на согласовании мер поддержки моногородов с программными документами по промышленной политике, а также политике развития и государственной поддержки малого и среднего предпринимательства.

Так, в Законе о промышленной политике [5] вообще нет указания на особые цели и инструменты поддержки и развития промышленных производств на таких специфических территориях, как моногорода. Несмотря на это, один из основных инструментов промышленной политики государства - Фонд развития промышленности (ФРП) - сегодня также можно считать прямым участником государственной политики поддержки моногородов. Фонд развития промышленности и Фонд развития моногородов заключили соглашение о сотрудничестве, которое призвано облегчить координацию мер поддержки моногородов на основе возрождения их промышленного потенциала. Соглашение предусматривает совместные действия по поддержке российских компаний, реализующих инвестиционные промышленные проекты в моногородах.

На данный момент из 1282 заявок на софинансирование, поступивших в ФРП, 117 были поданы предприятиями, находящимися в моногородах. Соответственно, 24 из 150 проектов, поддержанных ФРП, реализуются в моногородах. Сумма средств, выделяемых из ФРП на реализацию 15 проектов в моногородах, составляет 5,8 млрд р.; стоимость этих проектов с собственными средствами компаний и кредитами банков - 49,1 млрд р. Реализация этих проектов позволит создать 2426 новых высокопроизводительных рабочих мест.

Однако меры государственной поддержки моногородов пока не носят системного характера. Прежде всего, ни в официальных документах, ни в научных исследованиях не сложилось четких представлений о том, для каких типов моногородов по характеру причин их нынешней кризисной ситуации более предпочтительны те или иные формы (инструменты) государственной поддержки: соинвестирование со стороны Фонда развития моногородов и/или Фонда развития промышленности; налоговые льготы; создание ТОСЭР или иные меры. Потенциальным соинве-сторам проектов, реализуемых ФРП, а равно и резидентам - инвесторам ТОСЭР не гарантируется поддержка с получением кредитных ресурсов, необходимых для осуществления их инвестиций. Нет четкой перспективы комбинирования ТОСЭР с созданием на местах технопарков и иных подобных структур, способных в итоге сформировать наиболее эффективную - кластерную основу экономики моногорода. Не получили достаточного развития пути решения проблемы реинтеграции моногородов в хозяйственные комплексы субъектов Федерации, а также оценки реального состояния и возможностей использования трудового потенциала моногородов. Между тем этот трудовой потенциал существенно обескровлен длительным периодом оттока наиболее квалифицированных кадров. Возникает отмеченный экспертами трудноразрешимый «порочный круг» моногородов: экономические трудности создают социальные проблемы (утрата значительной части трудового потенциала), а таковые формируют серьезные препятствия к «экономической реанимации» территории [6].

Особенно важно то, что предоставляемые инвесторам налоговые льготы не ориентированы на «наполнение» реализуемых инвестиционных проектов, в частности в рамках ТОСЭР, современными инновационными производствами. Ни в одном из получивших поддержку моногородов (кроме городов Тольятти и Набережные Челны) нет крупных научных школ и научных центров, генерирующих прорывные технологии для их реализации на месте. Это не позволяет надеяться на то, что моногорода будут не только «реанимированы» как территории хозяйствования, но и станут новыми «опорными точками» инновационного развития российской экономики [7; 8].

Сказанное выше в значительной мере касается и согласованности мер поддержки моногородов с основными направлениями и инструментами государственной поддержки МСП. Исследователи многократно подчеркивали, что роль МСП очень значима для возрождения крупных и особенно малых моногородов, большинству из которых в ближайшей перспективе трудно рассчитывать на приход крупного «ключевого» инвестора [9; 10; 11].

Правительством РФ в настоящее время реализуется приоритетный проект «Малый бизнес и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы» на 2016–2019 гг. [12], который широко оперирует мерами поддержки МСП как инструментом экономического подъема в моногородах. Это - меры имущественной поддержки субъектов МСП, кредиты и гарантии по кредитам, расширение участия субъектов МСП, действующих в моногородах, в системе закупок для государственных и муниципальных нужд, расширение информации для этих субъектов МСП о доступных мерах государственной поддержки, содействие муниципальным программам развития и поддержки МСП и пр.

Однако декларируемые здесь намерения, как и во многих иных случаях, адресуются моногородам «вообще», вне анализа специфики ситуации в различных типах моногородов, вне учета той особой роли, которую в каждом конкретном случае может сыграть развитие малых форм хозяйствования. Нет акцента на то, что в случае реанимации и/или профилирования градообразующего предприятия или создания в моногороде новых крупных производств основной упор в поддержке локальных МСП должен быть сделан на стимулирование их кооперационных связей с данными предприятиями.

Резюмируя, можно высказать ряд актуальных предложений, направленных на повышение действенности государственной политики в отношении моногородов России. Прежде всего, полагаем мы, необходима реструктуризация имеющегося в настоящее время «Единого перечня мер поддержки монопрофильных муниципальных образований» [13] на принципе адресности обозначенных в перечне мер поддержки сообразно нуждам различных типов моногородов. Речь идет о мерах, нацеленных на:

• -    привлечение инвестиций на модернизацию, перепрофилирование и расширение производственных мощностей, а также в объекты общехозяйственной и социальной инфраструктуры;

• -    сбалансированное развитие крупного, среднего и малого предпринимательства, в том числе на кооперационных началах, с перспективой формирования на территории промышленных кластерных образований;

• -    взаимодействие государственных и муниципальных структур управления, федеральных и региональных «институтов развития», а также различных некоммерческих и научных организаций в создании условий социально-экономического возрождения моногородов;

• -    активное использование механизмов государственно-частного партнерства, которое, согласно международному опыту, именно в пределах малых и моногородов позволяет наиболее конструктивно решать задачи хозяйственного и социального развития территорий [14].

Для обеспечения устойчивого социально-экономического развития моногородов важное значение имеет также и четкое разграничение данного круга полномочий Федерации и ее субъектов. Число моногородов в регионах страны очень разнообразно, да и не все регионы в силу различий в экономических возможностях могут внести в решение этих проблем равную лепту. По нашему мнению, проблема может быть решена за счет разработки региональных программ поддержки моногородов при условии их гибкого софинансирования с федерального уровня, в том числе при участии средств названных выше федеральных «институтов развития», а также широкого использования механизмов государственно-частного партнерства. Данные региональные программы поддержки моногородов должны стать важным составляющим пространственного «среза» социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.

Ссылки и примечания:

• 1.    Статья подготовлена при поддержке научно-исследовательского проекта РФФИ № 17-02-00043 «Малое и среднее предпринимательство в системе стратегического планирования в Российской Федерации».

• 2.    Zemlyanskii D.Yu. Single industry towns in Russia // Regional Research of Russia. 2011. Vol. 1, no. 1. P. 99–102.

• 3.    О критериях отнесения муниципальных образований Российской Федерации к монопрофильным (моногородам) и категориях монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации (моногородов) в зависимости от рисков ухудшения их социально-экономического положения : постановление Правительства РФ от 27 июля 2014 г. № 709.

• 4.    Приоритетная программа «Комплексное развитие моногородов» : утв. Президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам (протокол от 30 нояб. 2016 г. № 11).

• 5.  О промышленной политике в Российской Федерации : федер. закон от 31 дек. 2014 г. № 488-ФЗ.

• 6.   Social-economic problems of Russian mono-towns / E.M. Kryukova, E.A. Vetrova, A.N. Maloletko, O.V. Kaurova,

  S.V. Dusenko // Asian Social Science. 2015. Vol. 11, no. 1. P. 258–260.

• 7.   Иванова О.П., Антонов Г.Д. ТОСЭР в моногородах // ЭКО. 2017. № 3 (513). С. 120–133.

• 8.   Кузнецов Б.Л., Кузнецова С.Б. Высокие технологии – стратегия развития моногородов // Социально-экономические

  и механические системы: исследование, проектирование, оптимизация. 2017. № 1 (74). С. 60–68.

• 9.    Дмитриева Е.О. Малое предпринимательство как фактор модернизации старопромышленного моногорода // Вестник науки Тольяттинского государственного университета. Серия: Экономика и управление. 2017. № 3 (30). С. 42–49.

• 10.    Старикова А.В., Куприянова Т.Б., Рогова К.В. Формирование кластеров малых и средних предприятий как инструмент диверсификации экономики моногородов // Экономика и предпринимательство. 2017. № 2-1 (79-1). С. 322–326.

• 11.    Михайлова Г.Н. Развитие малых и средних форм предпринимательства – главный фактор развития экономики моногорода // Территории опережающего социально-экономического развития: вопросы теории и практики. Казань, 2017. С. 199–204.

• 12.    Приоритетный проект «Малый бизнес и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы» : утв. Президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам (протокол от 21 нояб. 2016 г. № 10).

• 13.    Единый перечень мер поддержки монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации (моногородов)      [Электронный      ресурс].      URL:       http://minek.rk.gov.ru/file/File/minek/2016/analiz_soc_ek/monogo-

  roda/edinii_perechen_podderjki_monogorodov.pdf (дата обращения: 06.12.2017).

• 14.    The strategic nature of public-private project in solving the problems of small and medium-sized cities in Russia / O.A. Lo-movceva, B.A. Tkhorikov, O.A. Gerasimenko, V.G. Polyakov // The Social Sciences. 2016. Vol. 11, no. 12. P. 3136–3141.