Муниципальная реформа в России: проблема взаимоотношений уровней власти

В январе 2009 г. в России началось проведение одной из самых обсуждаемых и долго подготавливаемых реформ – преобразований в сфере МСУ. Речь идет о вступлении в силу Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Правда, нормы действуют с несколькими существенными оговорками: по итогам заседания президиума Совета по развитию местного самоуправления при Президенте РФ, которое состоялось 18 декабря 2008 г. в Липецке, было принято решение о внесении поправок с тем, чтобы перенести сроки решения наиболее сложных территориальных и имущественных вопросов. С начала 2009 г. действие закона № 131-ФЗ распространяется на 81 субъект федерации: 63 региона проводили преобразования поэтапно в течение переходного периода, в 18 субъектах реформа стартовала после Нового года. Для Чечни и Ингушетии был предусмотрен особый режим: в республиках, где не была решена проблема административно-территориального деления (из-за земельных споров), новая система органов местного самоуправления теоретически начала работать с 1 января 2010 г.

При этом надо отметить, что формирование системы местного самоуправления, независимой от влияния регионального руководства, спровоцировало конфликт между различными уровнями власти. Главы субъектов РФ с 1990-х гг. находились в жестком противостоянии с сильными мэрами ведущих городов, поэтому ими были предприняты активные усилия по корректировке ряда положений закона о местном самоуправлении, которые не соответствовали их интересам. Такого рода борьба особенно остро велась в 2006–2008 гг. В частности, особый политический и общественный резонанс получил законопроект Огонькова–Мокрого–Жидких.

31 марта 2006 г. членами фракции «Единая Россия» Владимиром Мокрым, Владимиром Жидких и Алексеем Огоньковым на рассмотрение депутатов Госдумы был внесен проект поправок в федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов госвласти субъектов РФ» и «Об общих принципах организации МСУ в РФ». Законопроект предполагал дать региональным властям право «временно осуществлять отдельные полномочия органов местного самоуправления поселений и городских округов, являющихся административными цент- рами субъектов РФ, в целях обеспечения единства их систем жизнеобеспечения, коммуникаций и иной инфраструктуры». Определение сроков «временного» изъятия полномочий и детальных оснований для подобных санкций должно регулироваться нормами регионального законодательства. 20 октября 2006 г. теми же депутатами были внесены новые поправки к закону «Об общих принципах организации МСУ в РФ». Согласно документу, уже с 2007 г. управление городом может от мэрии перейти к внутригородским территориям, на которые должны быть разделены подобные муниципальные образования, а вопрос о распределении полномочий и порядке их финансирования передается в компетенцию региональной исполнительной власти.

Указанный проект косвенно поддержали некоторые «сильные» губернаторы, что не удивительно: именно главы экономически развитых территорий чаще других конфликтуют с мэрами крупных городов, которые контролируют значительный (в региональном масштабе) объем ресурсов и стремятся играть самостоятельную политическую роль (показательный пример – длительное противостояние тогдашнего губернатора Свердловской обл. Эдуарда Росселя и мэра Екатеринбурга Аркадия Чернецкого).

С резкой критикой законопроекта выступали представители Конгресса местных и региональных властей Европы и других международных организаций. В итоге руководство «Единой России» пообещало исключить первую статью, однако вторую статью законопроекта, разрешающую региональным властям «в целях сохранения единства городского хозяйства» устанавливать объем полномочий и финансирования для столиц субъектов РФ, предполагалось доработать и принять в 2008 г. Тем не менее 2 октября 2008 г. законопроект Огонькова–Мокрого–Жидких, регулирующий местное самоуправление в столицах субъектов РФ, был окончательно отозван из Госдумы. Документ во многом противоречил самому духу муниципальной реформы: например, его первая статья допускала возможность отмены местного самоуправления, в т.ч. выборов мэров в региональных центрах, в случае угрозы возникновения чрезвычайных обстоятельств (коммунальные аварии и пр.).

Отзыв законопроекта завершил перио- дически возникавшую в СМИ дискуссию о перспективах отмены прямых выборов глав городских администраций. Стоит отметить, что значимость вопроса политической лояльности мэров для федерального центра существенно возрастает лишь в период избирательных кампаний. Кроме того, процедура отмены выборности глав городских администраций противоречит действующему законодательству и Европейской хартии о местном самоуправлении, к которой Россия присоединилась в 1998 г. В связи с этим законодательная отмена (в том или ином виде) выборов мэров изначально была нецелесообразной, тем более что нормативноправовая база муниципальной реформы предоставляет вполне легальные возможности для снижения степени влиятельности градоначальников в регионах.

В частности, закон об общих принципах организации МСУ предусматривает два варианта системы городского управления, предполагающих разделение постов мэра (административные функции) и главы администрации (управленческие, хозяйственные функции). Согласно одному варианту, глава МСУ является председателем городского законодательного собрания, избирается самими депутатами и совмещает административные и хозяйственные функции. Второй вариант предусматривает следующую схему: всенародно избранный глава города возглавляет городскую думу и выполняет в основном представительские функции, а хозяйственные вопросы переходят в компетенцию наемного сити-менеджера (замещает должность на конкурсной основе).

Одновременно проблемной являлась ситуация с взаимодействием представительных органов МСУ с местными администрациями. Здесь перед инициаторами муниципальной реформы стояла важная задача: найти оптимальный баланс полномочий. Для лучшей «балансировки» отношений этих ветвей местной власти весной 2009 г. руководством страны были внесены очередные коррективы в распределение их «функционала». Так, по инициативе Дмитрия Медведева на представительные органы власти МСУ (местные Советы депутатов) были возложены дополнительные полномочия в сфере контроля за местными администрациями (в т.ч. мэрами, главами муниципальных районов и городских округов). Соответствующие измене- ния одобрили депутаты Госдумы, приняв законопроект «О поправках к закону об общих принципах организации местного самоуправления». Нововведения обязывают мэров ежегодно отчитываться перед муниципальными представительными органами и упрощают процедуру отрешения их от должности. Мэр не имеет права на судебную защиту, но в случае несогласия с предъявленными обвинениями «имеет право изложить свое особое мнение в письменном виде».

Согласно законопроекту предусматривается возможность отстранения от должности руководителя местного уровня в случаях, явно свидетельствующих о его управленческой неэффективности. Основания для отставки связаны, в первую очередь, с использованием финансовых ресурсов: со своего поста может быть снят мэр, решения и действия которого привели к неоправданному росту долговых бюджетных обязательств. Недопустимой считается ситуация, когда они превышают 30% собственных доходов муниципалитета или 40% бюджетных ассигнований из федерального и регионального бюджетов. Также основаниями для смещения с должности выступают нецелевое расходование средств федерального бюджета, переданных для осуществления отдельных государственных полномочий, если это установлено судом, и неисполнение мэром (главой администрации) своих должностных обязанностей в течение более чем трех месяцев.

Решение об отставке считается принятым, если в ходе голосования на заседании представительного органа местного самоуправления его поддержали две трети депутатского корпуса. Ранее законодательно предусматривалась возможность отстранения глав МСУ от должности губернаторами в случае доказанных противоправных действий.

Основным политическим эффектом рассматриваемых законодательных изменений станет встраивание местных властей в общефедеральную «вертикаль», что предоставит центру новые механизмы для контроля над ситуацией в регионах. С одной стороны, в расширении «коридора возможностей» для административного давления на мэров заинтересованы главы регионов, которые желают получить рычаги неформального влияния на процесс распоряжения средствами местных бюд- жетов. С другой стороны, усиливают влияние на муниципальном уровне власти региональные отделения «Единой России», которые стремятся контролировать ситуацию на местах через создание депутатских фракций в муниципальных ассамблеях и продвижение (хотя и не всегда успешное) партийных кандидатов на посты глав администраций и мэров. В условиях кризиса эти задачи становятся все более актуальными: мониторинг социально-экономической ситуации, позволяющий выявить угрозу роста социальной напряженности и предпосылки для дестабилизации, целесообразно проводить не только на региональном, но и на муниципальном уровне.

Однако политический замысел реформы может быть реализован лишь в случае претворения в жизнь всего комплекса мер по формированию дееспособных органов местного самоуправления: для того чтобы мэры в полной мере несли ответственность за социально-экономическую ситуацию, они должны обладать полномочиями и самостоятельно принимать решения в рамках установленной законом компетенции. На практике же доходная база МСУ весьма ограничена, и большая часть полномочий муниципальных органов власти на данном этапе исполняется за счет дотаций из региональных бюджетов. Это провоцирует рост конфликтности в отношениях между региональными и муниципальными властями.