Муниципальная реформа: проблемы разграничения прав на имущество

К настоящему времени появилась новая муниципальная карта России, на которой насчитывается более 24 000 муниципальных образований. Половина из них – вновь созданные городские и сельские поселения. Во всех, как существующих так и новых муниципалитетах, сформированы представительные и исполнительные органы местного самоуправления, создается новая нормативная правовая база, должен создаваться и имущественный комплекс вместе с земельными участками.

Для каждого типа муниципального образования – городского округа, муниципального района или поселения федеральный законодатель установил свое ведение (функции, зону ответственности) в виде перечня вопросов местного значения. Концептуальными положениями муниципальной реформы является установление фактически закрытого (исчерпывающего) перечня видов имущества, которое может находиться (а может и не находиться?) в муниципальной собственности. Это означает, что виды имущества, находящегося в собственности любого муниципального образования, должны строго соответствовать веде- нию муниципалитета данного типа. Имущество, не предназначенное для решения вопросов местного значения, считается излишним и подлежит передаче другому публичному собственнику, перепрофилированию или приватизации.

Действующая редакция статьи 50 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – ФЗ № 131) допускает иметь в собственности муниципальных образований:

• 1)    имущество, предназначенное для решения установленных ФЗ № 131 вопросов местного значения и перечисленное в частях 2–4 статьи 50;

• 2)    имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

• 3)    имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования;

• 4)    объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в случае, если такие объекты необходимы для осуществления полномочий органов местного самоуправления, а также в иных случаях, установленных федеральным законом (пункт введен Федеральным законом от 31 декабря 2005 года № 199-ФЗ «О вне-

• сении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»);

• 5)    имущество, необходимое для осуществления полномочий, право осуществления которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами (пункт введен Федеральным законом от 31 декабря 2005 года № 199-ФЗ).

Не останавливаясь подробно на концептуальных изъянах закрытого перечня, отметим, что они проявились в ходе муниципальной реформы, когда в декабре 2004 года федеральный законодатель в статье «Вопросы местного значения» ввел новые полномочия для муниципальных образований всех типов (статьи 14–16 ФЗ № 131), «забыв» расширить перечни имущества для решения этих вопросов, то есть не дополнив статью 50 ФЗ № 131. С опозданием на целый год этот правовой пробел был восполнен, но не до конца. Поправками в ФЗ № 131, введенными Федеральным законом от 31 декабря 2005 года № 199-ФЗ, поселениям, муниципальным районам и городским округам дано право иметь имущество библиотек, имущество для развития физической культуры и массового спорта, для организации защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, другое имущество для решения введенных дополнительно вопросов. При этом опять «забыто» имущество, которое в принципе может потребоваться муниципалитетам для таких вновь введенных полномочий местного значения, как развитие сельскохозяйственного производства, малого предпринимательства (например бизнес-инкубаторы, бизнес-центры), организация работы с детьми и молодежью (соответствующие здания, строения, помещения) и другие.

Актуальность вопросов разграничения публичного имущества

Сейчас вопросы разграничения имущества между Российской Федерации, субъектами Российской Федерации и муниципальными образования выходят на первый план многоаспектных процессов реформирования. Эти проблемы были и остаются одними из самых трудных и противоречивых в современной муниципальной реформе, особенно при разграничении имущества в рамках двухуровневой системы местного самоуправления, а именно между двумя типами муниципальных образований – муниципальными районами и находящимися на их территориях поселениями. Даже в тех субъектах Российской Федерации, где двухуровневая модель существовала с 1995 года, эти вопросы в большинстве случаев не были решены, хотя Федеральный закон № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также требовал от регионов разграничивать своими законами объекты муниципальной собственности.

В настоящее время разграничение имущества с целью формирования собственности вновь созданных городских и сельских поселений является одним из ключевых моментов, обеспечивающих успешность реализации реформы местного самоуправления и связанных с ней реформ социальной сферы, жилищно-коммунального хозяйства и других. Без решения этой проблемы в переходный период реформы органы местного самоуправления поселений не смогут выполнить возложенный на них законом объем полномочий, а жители городов, сел и деревень не смогут получить муниципальные услуги необходимого объема и качества.

Сроки муниципальной реформы перенесены Федеральным законом № 129-ФЗ1

(далее – ФЗ № 129) на 2009 год, а акцент реальных преобразований в ближайшие три года перенесен в субъекты Российской Федерации. Это значит что результаты, направления и темпы реформирования в основном зависят от позиции и решений органов государственной власти регионов, которые согласно ФЗ № 129 обязаны определить региональные особенности проведения реформы местного самоуправления, включая способы формирования экономической основы местного самоуправления – имущества муниципальных образований.

Основания для возникновения права муниципальной собственности

Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности устанавливаются федеральным законом. Такой закон до сих пор не принят. Таким образом, вопросы возникновения права муниципальной собственности (равно как и иной публичной собственности) регулируются в пунктах 11 и 11.1 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»» (далее – ФЗ № 122)2.

В соответствии с указанными пунктами статьи 154 к правоотношениям, возникающим при передаче имущества от одного публичного собственника к другому, нормы Гражданского кодекса Российской Федера- ции (ГК РФ) могут действовать с ограничением. В частности, в последних абзацах пунктов 11 и 11.1 установлено, что нормы ГК РФ и Федерального закона от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», определяющие момент возникновения права собственности на имущество, применяются в части, не противоречащей положениям статьи 154 ФЗ № 122. То, что ФЗ № 122 фактически отменяет основополагающие нормы гражданского кодифицированного законодательства в сфере имущественных отношений и регистрации прав собственности, уже само по себе вызывает тревогу. Содержание же нововведений вызывает сомнения в правомерности выбранного подхода к процедурам перераспределения публичной собственности.

Что же содержится в новых положениях?

Во-первых, в них указаны органы власти, принимающие соответствующие решения о передаче имущества. Ими являются исполнительные органы государственной власти вышестоящего уровня. Органы местного самоуправления ни при принятии собственности, ни при передаче собственности решений не принимают. В случае если происходят передача из федеральной собственности в региональную или муниципальную, а также обратный процесс (из региональной и муниципальной собственности в федеральную), то решения принимаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим полномочия собственника имущества (если иное не установлено Правительством Российской Федерации). Аналогично решения о передаче имущества из региональной собственности в муниципальную и обратно принимаются уполномоченными исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими полномочия собственника имущества.

Во-вторых, указанными решениями сразу утверждаются перечни передаваемых унитарных предприятий и учреждений, а также иного имущества. При этом право собственности на эти предприятия и учреждения переходит к другому публичному собственнику в соответствии со статьей 300 ГК РФ, в которой говорится просто о сохранении правового режима передаваемого предприятия или учреждения. В частности:

• 1)    при переходе права собственности на государственное или муниципальное предприятие как имущественного комплекса к другому собственнику государственного или муниципального имущества такое предприятие сохраняет право хозяйственного ведения или право оперативного управления на принадлежащее ему имущество;

• 2)    при переходе права собственности на учреждение к другому лицу это учреждение сохраняет право оперативного управления на принадлежащее ему имущество.

В-третьих, передача имущества, закрепленного за государственными или муниципальными учреждениями или предприятиями, может быть осуществлена исключительно с согласия указанных учреждений или предприятий. В этом случае от передающей стороны передаточный акт подписывается уполномоченным лицом предприятия или визируется уполномоченным лицом учреждения.

В четвертых, и это самое важное с точки зрения оснований для возникновения права собственности на муниципальное имущество (равно как и на государственное): согласно ФЗ № 122 именно решения указанных органов государственной власти и являются такими основаниями. При этом нет необходимости даже регистрировать права государственной или муниципальной собственности на их имущественные комплексы как объекты недвижимости. Также не требуется ликвидация государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных и муниципальных учреждений как юридических лиц.

Получается, что вместо процедуры регистрации права собственности, в результате которой публичный собственник (Российс- кая Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование) в лице его уполномоченных органов получает документ установленного образца, достаточно принять соответствующее решение и утвердить перечни объектов имущества и передаточные акты. С одной стороны, это является упрощением процедуры, но с другой стороны, чревато возникновением конфликтов и споров между публичными собственниками.

Не менее конфликтным выглядит и положение пункта 11 статьи 154 ФЗ № 122 об обязанности как передать, так и принять публичное имущество. Для принятия переданного имущества в законе установлен трехнедельный срок. Если в этот срок передаточный акт не подписан и (или) не представлен органу государственной власти или органу местного самоуправления, осуществляющим передачу имущества, передаточный акт утверждается уполномоченным органом в одностороннем порядке3.

Права на находящиеся в публичной собственности объекты недвижимости согласно тому же пункту 11 статьи 154 ФЗ № 122 регистрируются одновременно с правами на земельные участки, на которых расположены эти объекты недвижимости, на основании тех же решений органов государственной власти, подписанных передаточных актов и иных документов, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Базовым механизмом формирования муниципальной собственности городских и сельских поселений является перераспределение собственности муниципальных районов. В дальнейшем формирование муниципальной собственности может идти путем создания новых объектов собственности, приобретения на основании различных допускаемых законодательством сделок, получения в дар, принятия в муниципальную собственность бесхозяйных объектов и другими законными способами, в том числе путем принудительного изъятия для муниципальных нужд в судебном порядке зе- мельных участков. Естественно, виды объектов муниципального имущества должны соответствовать тому закрытому перечню, который установлен в статье 50 ФЗ № 131.

О порядке безвозмездной передачи имущества между вновь образованными поселениями и муниципальными районами

Одним из концептуальных положений проводимой в России реформы является законодательно установленная возможность безвозмездной передачи собственности между всеми публичными собственниками – Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. На переходный период Федеральным законом № 129-ФЗ органам местного самоуправления дано еще и право безвозмездно использовать имущество для решения вопросов местного значения и исполнения полномочий по решению вопросов местного значения. Причем использовать необходимое имущество разрешено до регистрации права собственности на это имущество.

Согласно поправкам в ФЗ № 131 (введены Федеральным законом от 31 декабря 2005 года № 199-ФЗ) до 1 января 2009 года органы местного самоуправления в порядке, предусмотренном законодательством о приватизации, осуществляют отчуждение или производят перепрофилирование муниципального имущества, находящегося в муниципальной собственности на 1 января 2006 года, не соответствующего требованиям статьи 50 настоящего Федерального закона и не переданного в федеральную собственность. На практике это приводит к распродаже органами местного самоуправления районов того имущества, которое они должны были бы передать поселениям для решения вопросов местного значения.

Кроме того, в пункте 11.1 статьи 154 ФЗ № 122 установлен порядок безвозмездной передачи имущества между муниципалитетами различных типов в процессе разграни- чения вопросов местного значения и объектов муниципальной собственности. В соответствие с этим пунктом до 1 января 2009 года разграничение имущества, находящегося в муниципальной собственности, между вновь образованными поселениями и муниципальными районами, в состав которых они входят, осуществляется законом субъекта Российской Федерации, который определяет порядок решения вопросов местного значения во вновь образованных поселениях.

Норма о роли и влиянии органов государственной власти субъектов Российской Федерации на процесс разграничения собственности между муниципалитетами районного и поселенческого уровней, обязанных принять соответствующие законы, осталась аналогичной норме, которая содержалось в Федеральном законе № 154-ФЗ о местном самоуправлении от 1995 года. Как уже отмечалось, это положение федерального законодателя не выполнено ни в одном субъекте Российской Федерации, где существовала двухуровневая модель территориальной организации местного само-управления4. Тем не менее именно региональным законом теперь должны утверждаться перечни передаваемого имущества, включающие в себя муниципальные унитарные предприятия, муниципальные учреждения и иные объекты, которые подлежат передаче между муниципалитетами.

Наряду с установлением обязательности передачи-принятия имущества между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями в пункте 11.1 существует императивная норма об обязательности передачи-принятия имущества между муниципалитетами. Установлен тот же трехнедельный срок, в течение которого имущество должно быть принято, но эти три недели установлены с момента вступления соответствующего регионального закона в силу. Правда, сам закон должен приниматься по согласованным предложениям соответствующих органов местного самоуправления. Поря- док урегулирования возникающих разногласий также должен регулироваться законом субъекта Российской Федерации о разграничении имущества. Органы местного самоуправления, наделенные в установленном порядке соответствующими полномочиями по передаче (принятию) имущества, в установленный срок после вступления в силу закона субъекта Российской Федерации передают (принимают) имущество в муниципальную собственность, их уполномоченные лица подписывают передаточный акт о принятии имущества в муниципальную собственность.

Важной нормой законодательного регулирования является установление основания возникновения права собственности муниципального образования, принявшего имущество от другого муниципального образования. И таким основанием является закон субъекта Российской Федерации. Важно учитывать, что момент возникновения права собственности на имущество муниципального образования, передаваемое в таком порядке, также устанавливается законом субъекта Российской Федерации. Муниципальное образование, имущество которого передано в соответствии с положениями статьи 154 ФЗ № 122 несет субсидиарную ответственность по обязательствам переданных им учреждений и казенных предприятий, возникшим до перехода права собственности.

В настоящее время к проблемному полю сферы имущественных отношений можно отнести и следующие вопросы.

• 1.    Представители органов местного самоуправления и эксперты по-разному понимают смысл вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления, установленных ФЗ № 131. На практике это приводит к неоднозначности определения объектного состава муниципального имущества, необходимого для реализации этих полномочий, а значит – к спорам и коллизиям, возникающим в процессе разграничения имущества.

• 2.    До сих пор на федеральном уровне не установлены какие-либо критерии и принципы, по которым должны приниматься решения о перераспределении имущества между Российской Федерацией, субъектами Рос-

• сийской Федерации и муниципальными образованиями, а также о перераспределении имущества между муниципальными образованиями различных типов. Одним из таких критериев мог бы стать критерий установления круга пользователей муниципальных услуг спорного объекта собственности.

• 3.    Один и тот же объект имущества может рассматриваться как необходимый для решения разных вопросов местного значения, установленных для муниципальных образований разных типов. Например, музыкальные школы и центры детского творчества могут считаться учреждениями дополнительного образования и в этом качестве должны стать муниципальной собственностью муниципального района. Но, с другой стороны, да и по сути, эти же школы и центры предназначены для обеспечения жителей поселений услугами в сфере культуры, поэтому должны стать муниципальной собственностью поселений. Аналогично спортивные комплексы, катки, хоккейные коробки, бассейны, стадионы как спортивные сооружения необходимы району для решения вопроса местного значения по дополнительному образованию. В то же время эти же объекты вполне можно рассматривать как необходимые поселениям для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта.

• 4.    Первоначально содержащийся в статье 50 ФЗ № 131 перечень имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения муниципальных районов и поселений, содержал в себе незначительное количество пересечений и позволял более-менее последовательно осуществить разграничение объектов. Многочисленные дополнения в вопросах местного значения муниципальных районов и поселений вместе с дополнительными видами муниципального имущества (особенно введенными Федеральным законом от 31.12.2005 № 199-ФЗ) усилили дублирование полномочий и тем самым осложнили проблемы разграничения объектов муниципальной собственности.

В таблице представлены потенциально спорные объекты собственности при разграничении имущества между муниципальными районами и поселениями.