Муниципально-частное партнерство как фактор развития сельских территорий

В сложившихся политических и экономических обстоятельствах происходит смена парадигм регионального экономического развития и региональной политики. Возрастающая сложность и многофакторность развития республики в условиях экономических санкций требует поиска путей повышения эффективности управления территориальным развитием.

Социально-экономическое развитие Республики Бурятия, несмотря на несомненные успехи, характеризуется определенными системными проблемами, главными из которых являются:

– невозможность обеспечить бюджетную сбалансированность для решения своих социальных задач без привлечения трансфертов из федерального центра и заимствований на долговом финансовом рынке. По прогнозу заведующего отделом региональных экономических исследований Сибирского отделения РАН доктора экономических наук, профессора З. Дондокова, «снижение поступлений из федерального бюджета составит с 28 млрд р. в 2013 г. до 14 млрд р. в 2016 г., т. е. в два раза» [1]. Уже в будущем году (2015 г.) произойдет резкое падение уровня жизни населения за счет стагнации зарплат и, возможно, пенсий (из-за нарастающего дефицита ПФР), усиленное ростом основных налогов на 2 %, а также страховых платежей. К этому надо добавить и резкий рост имущественных налогов, которые в ближайшее время будут рассчитываться на основе кадастровой цены».

– влияние «Байкальского фактора», резко повышающего капитальные затраты на реализацию перспективных инвестиционных проектов. Прямые потери республики от этого фактора превышают 15 млрд р. в год.

– перегруженность местных бюджетов обязательствами, предусмотренными федеральным законодательством, без предоставления реальных источников финансирования. Более 90 % всех муниципальных образований дотационны. Это не позволяет органам местного самоуправления качественно исполнять социальные обязательства перед гражданами. Доля собственных доходов муниципальных образований сельских поселений небольшая, а низкий уровень бюджетной обеспеченности не дает толчка для развития. Недофинансирование важнейших объектов социальной инфраструктуры становится препятствием для развития всей территории поселения, ее инвестиционной привлекательности.

– высока доля убыточных предприятий. В общем числе составляет 37,6 %. Просроченная задолженность организаций достигла более чем четырех миллиардов рублей. Причем, если сравнить с началом 2013 г., то задолженность увеличилась более чем в два раза.

– низкая платежеспособность населения. По данным Бурятстата, за первые четыре месяца (2014 г.) реальные денежные доходы населения снизились почти на 4 %. Зарплата же держится на уровне 99,3 % к прошлому году. И это без учета инфляции, а инфляция, по расчетам аналитиков, в 2014 г. будет реально выше, чем в прошлом году;

– проблемы аграрного сектора республики. Характеризуя сегодняшнее положение в сельском хозяйстве, профессор Ю. Б. Рандалов считает, что перестройка и последующие процессы реформирования страны (1992–2002 гг.) привели к плачевным результатам: исчезновению многих населенных пунктов; утрате исторически освоенных территорий; массовой миграции сельских жителей в более крупные населенные пункты; безработице — более 40 %, в малых селах — 60–70 % от трудоспособного населения; старению населения (основная масса постоянных жителей села — это население пенсионного возраста и дети). Бурятия за эти годы потеряла 209,3 тыс. голов крупного рогатого скота (39 %), 1044 тыс. голов овец (83 %), 145 тыс. голов свиней (55 %), 7 тыс. лошадей (42 %) и 437 тыс. га посевных площадей [2].

«Целевая республиканская программа по сохранению и развитию малых сел в Республике Бурятия на 2012–2015 гг.» практически не финансируется.

В условиях торговых и иных санкций целью аграрного сектора экономики республики должно стать продвижение к полному самообеспечению продуктами питания. Задачей республиканских органов власти должно стать законодательное решение вопросов обеспечения продовольственной безопасности страны и региона, позволяющее вести эффективную политику импортозамещения. Стабильная работа аграрного сектора способна не только обеспечить рынок качественной сельхозпродукцией, но и решить важнейшие социальные проблемы села, снижая уровень аграрной безработицы и увеличивая уровень и качество жизни.

К сожалению, министерство экономики республики дает неутешительные прогнозы по производству сельхозпродукции. Так, в 2013 г. республика произвела 160 тыс. т картофеля, или 92 % к уровню 2012 г., в 2014 г. ожидается только 140 тыс. т. В 2017 г. планируется произвести всего около 168 тыс. т, т. е. производство картофеля из года в год неуклонно падает. Овощей в 2014 г. было выращено 56,1 тыс. т (как в 2012 г.). Бурятия каждый год испытывает нехватку: около 2 тыс. т томатов; свыше 1,0 тыс. т моркови; более 1,0 тыс. т огурцов; 3,5 тыс. т лука; 2,0 тыс. т картофеля и другой сельхозпродукции. В то же время импорт продовольствия и сельхозтоваров в Республике Бурятия составил 16,8 % ($ 30,5 млн) от всего импорта, в том числе: 37,8 % — овощи и корнеплоды; 14,0 тысяч тонн овощей, речь идет о томатах, луке и огурцах; 23,5 % — фрукты. В 1-м полугодии 2014 г. ввезено 5,5 тыс. тонн картофеля из Китая и Монголии. Монголы превращаются в постоянных «картофельных снабженцев» Бурятии [3].

В связи с введением экономических санкций против России возможен рост цен на продукты питания, вследствие этого руководство республики изыскивает пути по их сдерживанию. Одним из таких административных вариантов предлагается демпинг цен от частных товаропроизводителей. Однако следует заметить, что в условиях рынка никто не занимается «благотворительностью», а руководствуются только экономической целесообразностью. Нельзя уговорить предпринимателя, несущего затраты на организацию производства и воспроизводства, налоговую нагрузку и т. п., отказаться от своих денег, исходя из политических, романтических или иных соображений, все потребители, кем бы они ни были, находятся перед продавцом в равных условиях. Положительным моментом в действии правительства следует признать лишь то, что «власть должна снизить административное давление». Такие действия республиканской власти противоречат основному закону рынка, поэтому надо искать рыночные пути, чтобы «заинтересовать» бизнес. И таким экономическим «инструментом» может быть только широкое внедрение в практику работы властных структур республики принципов государственно-частного или муниципально-частного партнерства. Хотя общие подходы к участию муниципальных образований законом определены, практическая реализация проектов муниципально-частного партнерства в Бурятии находится еще на начальной стадии развития [4].

Влияние мирового экономического кризиса внесло свои коррективы в принципы внедрения ГЧП, в первую очередь в странах с низким уровнем жизни, к которым можно отнести и Россию. В частности, отход от многомиллиардных проектов к менее затратным, но быстро окупаемым. Особенностью такого партнерства является ориентация на доверие и взаимную ответственность, стремление к достижению общей цели.

Все эти новые подходы особенно актуальны для решения новых задач, стоящих перед сельским хозяйством республики. Районы республики, обеспечивающие развитие сельского хозяйства, нуждаются в развитии инфраструктуры АПК, а это требует дополнительных финансовых вливаний.

Таким образом, обеспечение устойчивых темпов развития сельского хозяйства в муниципальных образованиях невозможно без заинтересованного взаимовыгодного сотрудничества власти, частного бизнеса и населения. В Республике Бурятия 296 муниципальных образований, в том числе 21 муниципальный район, 2 городских округа, 273 сельских и городских поселения. Принятый в 2012 г. закон Республики Бурятия № 2625–IV «О государственно-частном партнерстве в Республике Бурятия» определил основные правовые рамки государственно-частного партнерства в республике, сформулировал основные понятия, цели и принципы ГЧП, формы реализации проектов ГЧП; гарантии прав частных партнеров.

Муниципально-частное партнерство подразумевает привлечение частного сектора для более эффективного и качественного выполнения задач, относящихся к публичному сектору, на условиях компенсации затрат, разделения рисков, обязательств, компетенций. Особенностью такого партнерства в сельском районе является то, что к публичному сектору нужно относить не только органы муниципальной власти, но и различные организационные формы объединений местного населения, с другой стороны, местное население, ведущее личное подсобное хозяйство, фермеры, являясь частными товаропроизводителями, представляют собой другую половину партнерства — частный сектор. Превалирующая на западе коллективистская концепция власти рассматривает возможность эффективного управления муниципальных образований только при наличии территориальных публичных коллективов как особого рода объединения жителей, связанных общими целями, идеями и действиями. Такой коллектив отличается от официального территориального объединения реальным массовым участием людей посредством разнообразных формируемых низовых союзов, независимо и самостоятельно участвующих в самоуправлении и управлении. В России также на законодательном уровне определены возможности создания структур общественного самоуправления и их полномочия, хотя затем при формировании механизма реализации местной власти влияние структур общественного самоуправления практически не просматривается. В Бурятии в районах республики активно создаются ТОСы, представляющие добровольные объединения местных жителей для решения их насущных проблем. В этой связи становится очевидным, что обеспечение устойчивых темпов развития сельскохозяйственных территорий невозможно без заинтересованного партнерства государственных и муниципальных органов власти, частного бизнеса и населения. Бурятии, у которой нет большого опыта совместной работы власти и бизнеса, необходимо нарабатывать его на небольших, но значимых для муниципальных образований проектах. В настоящее время муниципальные образования практически не перешли на рыночную экономику. Нет ясного представления о роли органов местного самоуправления как координатора, способного наладить крепкие и долгосрочные взаимоотношения населения и бизнеса. Администрации районов порой не знают о возможностях сельских товаропроизводителей, имеет слабое представление о потребностях бизнеса в этой продукции. Хотя должны играть роль активного инвестиционного участника, непосредственно участвуя в проектах финансовыми ресурсами в виде «муниципального заказа», авансирования и закупки сельскохозяйственной продукции у личных подсобных хозяйств, индивидуальных предпринимателей и фермерских хозяйств. Эти мероприятия позволят населению почувствовать уверенность в завтрашнем дне, развивать личные подсобные хозяйства, увеличивая тем самым объемы производства сельхозпродукции и, как следствие, ведя к сокращению миграционных настроений у жителей района. Муниципальные власти должны взять на себя роль связующего звена между различными партнерами: в предоставлении помещений для сбора информации о произведенной на территории района сельскохозяйственной продукции; в выявлении потребности в этой продукции бюджетных организаций: школ, детских садов, больниц и других организаций как для внутреннего потребления в районе, так и на «вывоз»; в обнаружении возможности местного грузового автотранспорта взять «попутный» груз, избегая порожних рейсов; в организации товаропроводящей сети со складской инфраструктурой в г. Улан-Удэ для аккумулирования «излишков» продукции с последующей ее реализацией за пределами района. Необходимо создание оптимальной логистической цепочки. «Сегодня затраты времени на собственно производство составляет в среднем от 2 до 5 процентов, а свыше 95 % времени приходится на логистические операции» [5]. Применение логистических подходов обеспечивает конечному потребителю: снижение себестоимости; гарантированные сроки поставки; отсутствие брака, порчи и кражи; возможность поставки мелкими партиями, а современные коммуникационные технологии обеспечивают быстрое прохождение информационных потоков, позволяющих осуществлять контроль на всех этапах продвижения товаров. Это даст возможность получить существенный экономи- ческий эффект и в первую очередь у сельских товаропроизводителей. Данная работа требует более тесного контакта с ТОСами, которые осуществляют свою деятельность в интересах жителей территории общественного самоуправления. Становится очевидным, что обеспечение высоких и устойчивых темпов развития территории невозможно без заинтересованного партнерства муниципальных органов власти, частного бизнеса и населения. Эту большую работу по организации муниципальночастных партнерств нельзя пускать на самотек. Учитывая актуальность проблемы, необходима общереспубликанская структура, которая должна отвечать за продвижение ГЧП и МЧП, разрабатывать единые подходы к их формированию, вести анализ и контроль за созданием и функционированием партнерств. Образцом такой структуры может быть «Управление проектами государственно-частного партнерства и правового обеспечения» правительства г. Санкт-Петербурга. Учитывая, что в настоящее время вопросами ГЧП занимается несколько республиканских министерств и ведомств, штат этой организации может быть сформирован путем объединения в одну структуру специалистов, занимающихся данной тематикой в различных правительственных подразделениях [6].

В сложных экономических условиях, когда «федеральный центр дает однозначный сигнал субъектам — решайте свои проблемы самостоятельно, ищите свои источники доходов, развивайте производство» [7], вопросы консолидации усилий государства, муниципалитетов и бизнеса в республике для решения задач развития весьма актуальны и требуют незамедлительного решения.