Муниципальные финансы: современные проблемы и альтернативы

В последнее десятилетие система муниципальных финансов в России претерпевала значительные изменения, связанные с принятием Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131 - ФЗ). Реформа мест -ного самоуправления, проводимая в рамках реализации данного закона, стала одной из краеугольных в формировании новой рос сийской государственности и оказала серьезное влияние на систему государственного управления и местного самоуправления в целом. Сегодня необходимо глубокое научное осмысление ее итогов, объ-ективный анализ результатов, отдельных провалов и достоинств, для того чтобы по - новому взглянуть на существующие реалии мест -ного самоуправления и найти новые подходы для его успешного развития в России в дальнейшем.

Реализация концепции финансового обеспечения местного са моуправления, заложенной в Законе № 131- ФЗ, должна была при -вести к следующим результатам:

Таким образом, построение новой системы местных финансов было направлено на укрепление и сбалансирование местных бюд жетов за счет перераспределения доходных и расходных полно мочий между уровнями бюджетной системы РФ и применения новых методологических подходов к формированию бюджетов (в т.ч. использование нового определения собственных доходов бюд-жетов, а также выделение расходов на осуществление собственной компетенции органов местного самоуправления и расходов на осу ществление делегированных государственных полномочий).

Безусловно, по формальным признакам заявленные цели были достигнуты, однако на практике укрепление муниципальных финансов не произошло. Рассматривая современное состояние

Таблица 1

	%	%, с учетом Резервного фонда РФ и Фонда национального благосостояния РФ
Федеральный бюджет	55,6	63,0
Региональные бюджеты	30,9	25,8
Муниципальные бюджеты	13,5	11,2

* Расчеты автора на основе информации сайта Федерального казначейства РФ

Таблица 2

	Доходы, млрд руб.	%	Расходы, млрд руб.	%
Всего, в т.ч.:	3141,6	100,0	3169,0	100,0
муниципальные образования г. Москвы и г Санкт- Петербурга	20,2	0,6	19,8	0,6
городские округа	1510,6	48,1	1541,6	48,7
муниципальные районы	1288,8	41,0	1289,9	40,7
городские и сельские поселения	322,0	10,3	317,7	10,0

* Данные приведены на основе информации сайта Федерального казначейства РФ

Бюджетная система РФ по уровням управления *

Система муниципальных финансов в 2012 г. *

муниципальных финансов, прежде всего, необходимо отметить, что актуальной проблемой остается обеспечение финан-совой независимости и самодостаточ-ности местных бюджетов. Одной из при -чин тому является сложившаяся в России система бюджетного перераспределения в целом (см. табл. 1.)

В настоящее время местные бюджеты составляют 13,5% всех средств, распреде-ляемых по уровням управления, а их доля в ВВП — всего 5%. При этом налоговые и неналоговые доходы, самостоятельно собираемые местными администрациями, составляют не более 50% утвержденных расходных потребностей муниципалите тов. А если учитывать объемы недофинан-сирования в связи с занижением расчет ной потребности из за нехватки финансо вых средств, уровень финансовой самодо статочности местных бюджетов будет еще меньше.

Самым слабым звеном системы местных финансов остаются поселенческие бюд жеты, несмотря на то что Закон № 131- ФЗ был нацелен на создание именно поселен -ческой модели местного самоуправления (см. табл. 2).

Именно на уровне муниципальных рай -онов продолжается основная концентра ция финансовых ресурсов, что подтверж дается системой межбюджетного перерас пределения между субъектами РФ, муни ципальными районами и поселениями. В рамках межбюджетных отношений в 2012 г. в бюджеты муниципальных райо нов из бюджетов субъектов РФ поступило 953 376,4 млн руб. В то же время муници-пальные районы передали в пользу посе лений только 124 943,3 млн руб., или 13% средств, полученных от субъектов РФ. На уровне бюджетов поселений поступления в рамках межбюджетных отношений в 5 раз меньше, чем у муниципальных райо нов. В то же время из бюджетов поселений идет возврат средств в бюджеты муни ципальных районов на осуществление части их полномочий по решению вопро сов местного значения в соответствии с заключенными соглашениями, сумма которых составляет 43% суммы получен ных дотаций. Это свидетельствует о нали-чии значительных встречных финансовых потоков, которые усложняют бюджетные отношения между муниципальными обра-зованиями различных видов.

Таким образом, сегодня ведущая роль в реализации муниципальных полномочий сохраняется за муниципальными райо -нами, которые остались основным зве ном системы местного самоуправления в России. Это означает, что действующая модель местного самоуправления имеет основные черты и свойства, которые были ей присущи до реформы.

В целом сохраняется тенденция «огосударствления» местного самоуправления, когда значительная часть расходов местных бюджетов связана не с решением вопросов местного значения, а с исполнением делегированных государственных полномочий. Кроме того, приемлемое финансирование муни ципалитетов возможно только при усло вии получения средств федерального и региональных бюджетов.

Сложившаяся система финансирования является одним из значимых факторов низкой эффективности местной власти в России. В том числе ее следствием стано вится отсутствие согласованности в работе органов самоуправления муниципального района и поселений, что иногда вылива ется в открытые конфликты и конфронта цию местных администраций.

Рассматривая современную бюджет ную политику, необходимо отметить, что в настоящее время сформировалась дол госрочная стратегия развития муници пальных финансов, которая нашла свое отражение в государственной программе «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональ ными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъ-ектов Российской Федерации»1.

Можно выделить следующие стратеги -ческие направления:

• —    сохранение пропорций бюджетного перераспределения между уровнями бюд жетной системы;

• —    совершенствование межбюджетных отношений на уровне «регион — муници -палитеты»;

• —    развитие налогового потенциала мест -ных бюджетов;

• —    повышение эффективности расходов местных бюджетов.

Плюсом такой стратегии является последовательное и целенаправленное укрепление финансовой базы местного самоуправления в перспективе. Но есть и минус — это «консервирование» проблем муниципальных финансов в краткосроч ном периоде.

В Основных направлениях деятельно -сти Правительства РФ на период до 2018 года также ставится задача совершенство вания системы поддержки деятельности муниципальных властей. Предполагается, что собственная доходная база местных бюджетов будет увеличена не менее чем на 7% за счет налогов, передаваемых с дру-гих уровней бюджетной системы. Однако необходимо учитывать, что результатив ность наращивания налоговых доходов местных бюджетов тесно связана с обще государственной проблемой построения эффективной системы налогового управ ления2.

К сожалению, заявленные мероприятия имеют значительные риски неисполне ния, связанные с современными глобаль ными факторами развития России в целом. Таким образом, представляется целесо-образным рассмотреть вопрос о построе нии альтернативной системы местного самоуправления и местных финансов, которая в большей степени соответство вала бы современным реалиям и более гармонично вписывалась в действующую систему управления.

Сегодня повышение эффективности местного самоуправления в России можно обеспечить не только за счет наращивания объемов его финансирования, но и за счет изменения системы управления и созда ния ее новой модели с более оптималь ными взаимосвязями, коммуникациями и финансовыми потоками.

Предложения о переходе к одноуров невой системе местного самоуправления и местных бюджетов звучат достаточно давно3. Но именно сейчас, по прошествии времени, они снова приобретают свою актуальность. Возможно, опираясь на результаты реформы местного самоуправ ления последних лет, следует отказаться от двухуровневой системы «слабых» мест ных бюджетов и перейти к одноуровневой системе «сильных» местных бюджетов. Для этого необходимо еще раз рассмотреть суть и роль муниципальных районов, научно осмыслить, насколько они соответствуют уровню местного самоуправления.

Рассматривая содержание муниципального района как территориальной единицы и самостоятельного уровня власти, нужно учитывать, что становление местного самоуправления в России складывается под огромным влиянием опыта советского периода. Советская модель самоуправления характеризовалась отсутствием свободы в осуществлении политики на муниципальном уровне и преобладанием командно-приказных методов в управлении экономикой и социальными процессами1.

Черты «советской модели» до сих пор прослеживаются в отношениях органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления муниципальных районов. Регионы оказывают существенное влияние на формирование и реализацию муниципальной политики муниципальных районов, многие цели и задачи которой ставятся именно на уровне регионального правительства. Регионы также значительно влияют на формирование и исполнение местных бюджетов муниципальных районов, регулируя как их доходную, так и расходную части.

Кроме того, многие вопросы местного в дения находятся на стыке полномочий органов местного самоуправления и исполнительных органов государственной власти региона2. К таким вопросам относятся создание условий для привлечения инвестиций, содействие в обеспечении условий для развития предпринимательства, разработка документов территориального планирования, благоустройство, общественные финансы, развитие территориальной инфраструктуры, разработка и реализация программ социальноэкономического развития.

Еще одной проблемой осуществления местного самоуправления на уровне муниципальных районов является невозможность реализации принципа «пошаговой доступности». В то же время поселения, ввиду их территориальной компактности, большей сплоченности населения и отда- ленности от региональной власти, реализуют подлинное самоуправление, цель которого – решение вопросов местного значения конкретной территории.

Рассматривая полномочия муниципальных районов и поселений, можно наблюдать значительное дублирование их функций. Это приводит к ситуации, когда и район, и поселения оказывают, по сути, одни и те же муниципальные услуги на одной и той же территории для одних и тех же жителей, что является фактором возникновения недобросовестной конкуренции между местными администрациями и муниципальными учреждениями. Кроме того, это влечет «удвоение» бюджетных расходов на одни и те же полномочия, а также размывает границы ответственности за их надлежащее исполнение между муниципальными районами и поселениями.

Таким образом, можно согласиться с мнением о том, что сложившаяся система финансирования муниципалитетов находится в неразрешимом противоречии с административно-территориальным устройством, а также с системой распределения полномочий между уровнями власти в России3. Поэтому, чтобы обеспечить финансовые возможности муниципалитетов, необходимо менять саму систему местного самоуправления, а именно – перейти к одноуровневой системе местного самоуправления и местных бюджетов.

Сегодня существуют все условия для того, чтобы на базе органов местного самоуправления муниципальных районов сформировать территориальные органы государственной власти субъектов РФ. В целях перехода к одноуровневой системе местного самоуправления и местных бюджетов можно было бы переименовать муниципальные районы в административные районы субъекта РФ и ввести их в систему государственного регионального управления. За административными районами следует закрепить функции проведения государственной политики на территории административного района, осуществление контрольных мероприятий, а также осуществление межбюджет-

Таблица 3

Одноуровневая система местного самоуправления и местных бюджетов

Финансировать полномочия административных районов субъектов РФ необходимо за счет сметы регионального бюджета. При этом освободившиеся средства бюджетов муниципальных районов в объеме 1,3 трлн руб. в целом по стране можно перераспределить в пользу регионов и поселений (см. табл. 3).

Важными преимуществами одноуровневой системы местного самоуправления и местных бюджетов являются:

• 1)    рост объема бюджетов поселений и регионов;

• 2)    увеличение возможностей регионального бюджета по оказанию финансовой помощи местным бюджетам;

• 3)    экономия бюджетных средств, свя-

• занная с ликвидацией административных расходов бюджетов муниципальных районов и расходов, имеющих место при дублировании полномочий муниципальных районов и поселений;

• 4)    упрощение и построение эффективной системы управления на уровне региона.

В заключение можно сделать вывод о том, что в современных условиях, когда существуют значительные трудности при перераспределении финансовых средств в пользу местных бюджетов с федерального и регионального уровней, было бы более правильным изменить систему местной власти, оптимизировав ее и приведя в соответствие с фактическими финансовыми возможностями, т.е. перейти к одноуровневой системе местного самоуправления и местных бюджетов в России.