Муниципальный уровень электронной демократии: теоретические и практические аспекты

В последние десятилетия во многих странах отмечается снижение интереса к политике и социально-политического участия граждан¹, а также все большее расхождение во взглядах, ценностях и установках простых граждан и представителей политической элиты. В связи с этим большинство исследователей политической сферы считают, что развитие и распространение информационнокоммуникационных технологий (ИКТ) в современном обществе дает возможность расширения сферы гражданского участия и пересмотра системы управления и принятия решений в сторону большей эффективности.

Среди разных уровней и областей политической сферы, по мнению ряда исследователей2, именно муниципальный уровень электронной демократии запускает механизмы социальной мобилизации граждан и обеспечивает реальное взаимодействие властей и граждан по общественно значимым и политическим вопросам. Это в равной степени справедливо как для более развитой европейской демократической системы, так и для России.

Электронное участие рассматривается как взаимодействие граждан и правительства в принятии решений с помощью ИКТ и тесно связано понятием и явлением электронного правительства. Доказано, что развитие электронного правительства вовлекает в управление государством ранее политически неактивные группы населения3.

Вместе с тем на уровне муниципалитетов электронная демократия часто сталкивается с рядом проблем теоретического, организационного, инструментального, законодательного и социального характера, причем, как свидетельствует российская и европейская практика, гражданское общество и власть могут сталкиваться с разными аспектами этих проблем.

ЛАЗАРИЧЕВА Евгения

Электронное участие включает в себя 3 основных элемента: органы государственной власти, граждан и технологии. Каждый из

• ¹    Norris P. Democratic Phoenix: Political Activism Worldwide. – Cambridge, UK : Cambridge University Press, 2002.

• ²    Бондаренко С.В. Особенности создания и функционирования публичных площадок «электронной демократии» // Полис, 2011, № 5, с. 164–178; Gross Т. E-Democracy and Community Networks: Political Visions, Technological Opportunities, and Social Reality / Gr nlund (ed.) // Electronic Government: Design, Applications and Management. – Ume University, Sweden: Idea Group Publishing, 2002.

• ³    Gibson R., Lusoli W. Participation, Political Organizations and the Impact of the Internet. Research report L215252036 // Economic and Social Research Council, 2005; http://www.esrc.ac.uk/my-esrc/grants/L215252036/read

элементов сложен и многоаспектен, что позволяет говорить об электронном участии как о динамичной системе, потенциально способной эффективно реагировать на потребности общества в изменяющихся условиях.

Роль органов государственной власти в вопросах обеспечения доступа к информации и гарантий свободного политического волеизъявления и участия граждан является, наверное, не только самой важной, но и самой проблемной.

На сегодняшний день существует достаточный объем разнообразной литературы (преимущественно англоязычной) по вопросу ИКТ и политики. Анализируя различные стратегии исследований, Э. Чедвик приходит к выводу, что, к сожалению, вне поля зрения теоретиков часто остается внутриинституциональная структура и динамика, которая позволяет оценить наличие, взаимосвязь и весомость переменных, обусловленных мотивацией, знаниями и навыками сотрудников исполнительных и законодательных органов власти1. Данное направление исследований особенно важно для Восточной Европы и России, где часто оказывается, что избранные народные представители не заинтересованы в участии граждан2, а подавляющее большинство чиновников, хотя и понимают важность движения и прозрачности информации, не в состоянии определить, какую именно информацию они имеют право и обязаны предоставлять гражданам3.

Т. Карризалес, анализируя роль сити-менеджеров в процессе включения граждан в систему принятия общественно значимых решений посредством ИКТ, приходит к выводу, что более значимым фактором является личное отношение и заинтересованность чиновника, нежели наличие ИТ-подразделения, статей бюджета или демографических особенностей4. Хотя в российских реалиях такие пере- менные, как наличие квалифицированных ИТ-специалистов или бюджет, могут действительно стать камнем преткновения при разработке и внедрении систем электронного правительства и участия.

Традиционной для российских муниципалитетов является проблема нехватки собственных квалифицированных ИТ-специалистов. По результатам опроса, проведенного НП «Электронный муниципалитет» в 2010 г., среди более чем 600 муниципальных образований России лишь в 44% организаций имеется полноценная ИТ-служба, в 32% есть штатный ИТ-специалист, а в 24% случаев компетентные ИТ-специалисты в муниципалитете вообще отсутствуют5. На федеральном уровне единым разработчиком и оператором инфраструктуры проекта «Электронное правительство», а также единственным исполнителем по ряду мероприятий федеральной целевой программы «Информационное общество (2011–2020 годы)» является ОАО «Ростелеком». По словам вице-президента компании по инновационному развитию А. Нащекина, и на этом уровне существует проблема с квалифицированными кадрами, прежде всего с архитекторами IT-систем, бизнес-аналитиками и руководителями проектов6.

Другой важной темой является квалификация муниципальных служащих, участвующих в процессе оказания услуг в электронном виде. Для эффективной работы муниципальный служащий должен иметь четкое представление, чем отличается оказание услуг в электронном виде от оказания услуг в обычном порядке. В исследовании региональных органов исполнительной власти, проведенном в 2011 г. по Свердловской обл., отмечается, что обучение сотрудников новым технологиям осуществлялось лишь по мере поступления новых заданий и было к ним привязано7. Такой подход препятствовал созданию необходимой информацион- ной базы для последующего применения инноваций и являлся дополнительной нагрузкой для служащих.

Другая назревшая проблема муниципальной информатизации связана с несовершенством действующего законодательства. В Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в перечне вопросов местного значения, которые уполномочены решать органы местного самоуправления, отсутствуют полномочия по созданию муниципальных информационно-коммуникационных систем1. Это приводит к тому, что, не имея возможности вести самостоятельные разработки, многие муниципалитеты не имеют и официальной бюджетной статьи для оплаты услуг сторонних ИТ-разработчиков.

Еще одна особенность российского общества – это цифровой разрыв между российскими регионами – в разных сферах от 2,2 до 22 раз2.

Таким образом, целый ряд разнообразных факторов – как субъективных, так и объективных – влияет на внедрение инноваций на муниципальном уровне. В исследовании по Свердловской обл. А.Д. Трахтенберг отмечает, что имеет место организационное сопротивление данному процессу: инновации не переопределяются, не происходит организационных преобразований, прояснение сотрудникам новых технологий носит нерегулярный и ограниченный характер3.

Анализируя сопротивление российских чиновников электронным нововведениям, С.В. Пономарев выделяет следующие причины такого сопротивления4: риск утраты должностного положения; риск потери власти и влияния; сложности технического плана, связанные с незнанием новых технологий; нежелание увеличения объема работы; риск профанации новых сервисов; отсутствие понимания замысла преобразований и т.д.

Важным моментом, как уже отмечалось, является отношение самого человека к внедряемым и используемым технологическим, содержательным и структурным инновациям. При этом во всем мире исследователи фиксируют расхождение между пониманием сути и роли новых ИКТ в политической практике у представителей органов государственной власти и граждан5. Это расхождение связано с незнанием и/или непониманием терминологии и сути процесса, разными ожиданиями, недооценкой или переоценкой знаний, навыков и мотивации другой стороны, асимметрией спроса и предложения, разными интересами и т.д.

Проблему пассивности и неинформи-рованности граждан в плане электронного участия частично можно решить, используя методику опроса обогащенного общественного мнения Дж. Фишкина6, которая подразумевает не просто выяснение мнения общественности по какому-либо вопросу, а первоначальную информационную подготовку граждан с целью более объективного и глубокого обсуждения проблемы и возведения точки зрения граждан в ранг экспертной.

По мнению ряда авторов7, в большинстве случаев программы реформирования системы управления и создания электронного правительства основаны на критериях, заимствованных из сферы бизнеса: эффективности, ориентированности на потребителя, способности удовлетворять его запросы. Это неплохо, поскольку внедрение ИКТ в систему исполнительной власти стимулирует экономический рост в регионе. Однако встает вопрос о том, как именно при разработке, внедрении и использовании ИКТ реализуется система взаимоотношений между исполнительными органами власти и гражданами: являются ли граждане просто клиентами и потребителями, а, например, муниципалитет – эффективным поставщиком услуг, или граждане выступают в роли ак-тивной стороны и напрямую участвуют, как минимум, в определении повестки дня? Этот момент должен определяться и фиксироваться еще на этапе разработки архитектуры системы открытого государства и электронного правительства, поскольку именно здесь закладываются схемы и технологии двустороннего вза имодействия.

С точки зрения М.В. Леоновой, реализа -ция электронного участия имеет два важ-ных аспекта. Первый состоит в том, что при разработке сайтов министерств и ве домств обязательно должны быть созданы простые и доступные для пользователей инструменты электронного участия1. Однако при анализе функционирования 72 сайтов органов исполнительной власти эксперты установили, что из 14 инстру-ментов обратной связи, применяемых на сайтах электронного правительства стран ЕС, в России фактически нашли при -менение лишь 6. Наиболее распростра-ненными инструментами обратной связи оказались «предоставление информации» (90% сайтов) и «простой вопрос» (2/3 сайтов). Инструмент «запрос, требующий подготовки экспертного заключения от ведомства» представлен лишь на 40% сай тов. По мнению М.В. Леоновой, такое использование инструментов обратной связи деформирует исходную идею разви тия электронного правительства России, снижает потенциал развития электрон ного участия и ограничивает гражданскую инициативу2.

Действительно, если говорить о си -стеме обратной связи и взаимодействии граждан и органов власти на сайтах рос сийских городских администраций3, то все это реализуется, как правило, по средством электронной почты, горячих линий, интернет приемной, опросов или форм, что не подразумевает непо средственной онлайн активности и об суждений. Если говорить об электронной активности граждан, в т.ч. и по вопросам политической сферы, следует отметить, что, как правило, форум, чат или что то иное существует параллельно или в оп позиции официальным структурам без возможности конструктивного диалога. Некоторое исключение составляет сфера ЖКХ, которая часто имеет собственный сайт, представлена на главном городском сайте, а также ведет свой блог или форум, на котором действительно происходит совместное (гражданин — гражданин и гражданин — власть) обсуждение наиболее болезненных тем.

Сфера ЖКХ вообще представляется довольно благодатной почвой как для внедрения новых технологий, изучения конкретных практик взаимодействия граждан и местных органов власти и их мотивации, так и для анализа и создания наиболее эффективных моделей граж данского участия, мониторинга и вза имодействия.

Так, в Лондоне функционирует одна из самых успешных моделей городского электронного правительства — платформа для гражданского мониторинга состояния городского хозяйства FixMyStreet , которая вовлекает горожан в работу по улучшению среды обитания⁴. Подобные системы эф -фективно функционируют уже и во многих российских городах. Непосредственное участие через ИКТ в организации жиз недеятельности на своей территории мо жет послужить своеобразным толчком для граждан и муниципалитетов к более активному взаимодействию и в других сферах.

Существенным пробелом представ ляется недостаточное информационное сопровождение внедрения новых техно логий в жизнь граждан. Этот недостаток присутствует во многих регионах мира. К примеру, по результатам опроса 49% гре ков узнают об электронных возможностях муниципалитета от знакомых, 39% — через Интернет и только 6% — через рекламу «из первых рук»5.

Важным элементом общественно политического взаимодействия на элек тронной основе выступает виртуальное сетевое сообщество, имеющее стратифи-кационную систему, устоявшиеся соци -альные нормы, роли и статусы участников, включающее в свой состав не менее трех акторов, которые разделяют общие цен -ности и на регулярной основе осущест-вляют посредством использования соот ветствующих аппаратных и программных артефактов социальные взаимодействия, а также имеют доступ к контенту и иным общим ресурсам1.

Если рассмотреть информационную активность среднего по величине россий ского города (через запросы в поисковой системе), то можно прийти к выводу, что наличие подобных электронных площадок разной тематики — достаточно распростра-ненное явление. Однако если говорить об электронной демократии, то в этом слу чае поле для исследований значительно сужается, поскольку в силу структурных, временных, функциональных и частных причин граждане и власть не всегда го товы к конструктивному онлайн диалогу. Данный процесс во многом зависит, как уже было сказано, от личных убеждений сити менеджеров, осведомленности и ак тивности граждан, технической готовно сти и подготовленности граждан и мест ных органов власти.

Рассматривая европейские полити-ческие сети и виртуальные сообщества, можно сказать, что значительная их часть функционирует именно между му ниципальными органами власти либо в тесном сотрудничестве с ними2. Однако в России эксперты отмечают, что в на стоящее время главной проблемой вза имодействия гражданского общества и власти является отсутствие стремления муниципальных властей вести диалог с гражданами3.

Обсуждение некоторых общественно значимых тем, а также критика властей ведется на разных ветках и разделах неза висимых форумов, однако часто носит не конструктивный характер (например, фо румы народного Интернета — марковские форумы в г. Ижевске). Многие городские социальные, хозяйственные, культурные и политические проблемы обсуждаются в социальных сетях (ВКонтакте), но и они обеспечивают коммуникацию только между гражданами. Поскольку городские оффлайн активисты во многом оказы ваются рассредоточенными в онлайне, достаточно сложно определить как истин ные размеры существующих электронных площадок, так и их текущую эффектив ность.

В связи с изложенным выше можно предположить, что в системе взаимодей ствий «органы государственной власти — граждане — технологии» наиболее важную роль играет не какой то один элемент дан ной триады, а всегда человеческий фактор в совокупности с текущими технологи ями. Простые счетчики посещаемости на сайтах и другие статистические данные не дают полной картины моделей, способов, тем и закономерностей функционирова ния системы электронного участия граж дан, что требует дальнейших глубинных внутриинституциональных исследований. Необходимо разрабатывать специальные методики анализа и оценки деятельности граждан и органов исполнительной вла сти в режиме онлайн с целью определения причин существующих проблем, механиз-мов интеграции ИКТ, гражданских инте-ресов и инициатив в полноценно функци онирующую систему местного управления и самоуправления.