Национально-культурная автономия как одна из форм реализации права народа на самоопределение

Идея национально-культурной автономии была сформулирована лидерами австрийской социал-демократии К. Реннером и О. Бауэром в начале ХХ в. При обосновании своей программы национально-культурной автономии они исходили из того, что ни один из прежних вариантов: ни декларирование гражданских прав и свобод, ни конституционное провозглашение равноправия народов - не обеспечивает прав гарантий национальной свободы, так как не определяет субъекта провозглашаемых прав [1].

С таким аргументом трудно не согласиться, так как действительно до сих пор не всегда понятно, какой народ следует считать нацией, а какой таковой не является. С точки зрения обеспечения реализации права народа на самоопределение принципиально важно определиться с субъектом данного права, его количественными и качественными характеристиками. Особенно актуальным это становится во второй половине ХХ столетия, когда усилилась борьба народов за национальную независимость и самоопределение в самом широком смысле этого слова: политическое, территориальное, национально-культурное.

По мнению К. Реннера и О. Бауэра, национальное самоопределение, осуществленное на основе территориального принципа, вызвало бы лишь новую национальную вражду. Сущность их концепции заключалась в том, что источником и носителем национальных прав должны служить сами нации, оформленные во внетерриториальные союзы на персональной основе. Персональную принадлежность к тому или иному национальному союзу должен представлять институт так называемого кадастра (переписи), составленного на основе личных заявлений совершеннолетних граждан. Создаваемые на основе кадастров национальные общества, получая статус коллективного юридического лица, обязывались заботиться об удовлетворении культурных потребностей нации.

При таком подходе, на наш взгляд, недооценивается роль нации (этноса) как исторически сложившейся общности людей, имеющей свою территорию, язык, особенности культуры поведения и взаимодействия с внешним миром, совместно формирующей в силу этого коллективные по своей природе права на территорию проживания, национальную культуру, язык, традиции, ментальность. Институт же кадастра, составляемого на основе личных заявлений совершеннолетних граждан, представляет собой организацию, призванную выражать и отстаивать эти коллективные права, т.е. при таком подходе недооцениваются объективные и субъективные факторы формирования коллективных прав самим народом, поскольку они замещаются индивидуальными правами граждан, которые, создавая национальные общества и таким образом приобретая статус коллективного юридического лица, получают формальное право выражать и отстаивать права этноса (нации).

Таким образом, при обеспечении реализации национальных прав стержневой проблемой становится формирование правового механизма регулирования взаимоотношений индивидуальных и коллективных прав, выражения и закрепления коллективных интересов народа.

Предложенная австрийскими марксистами модель национально-культурной автономии получила название экстерриториальной автономии, поскольку она не увязывалась жестко с территорией проживания этноса. Иначе эта автономия называлась персональной, так как предполагала включение индивида в тот или иной союз на добровольной личностной основе. Добровольным, с точки зрения авторов модели, должен быть и выход из союза. Эта модель автономии называлась также культурной, поскольку право народа на самоопределение и управление распространялось прежде всего на область культуры в широком смысле ее понимания.

С появлением теории экстерриториального национального права, какой по сути являлась национально-персональная автономия, вносился принципиальный методологический пере- ворот в постановку вопроса о содержании прав национальных меньшинств и способах их защиты. Прежний патерналистский подход, предполагающий либеральную охрану меньшинств от посягательств извне, заменялся признанием за меньшинствами известных полномочий, т.е. права быть конституированными как публичноправовые корпорации. Для национальных меньшинств это означало быть творцами своей национальной судьбы.

Модель национально-персональной (экстерриториальной, культурной) автономии в ее изначальном реннеро-бауэровском варианте отличали 3 определяющих признака:

• -    персонализм , т.е. принцип добровольной этнической самоидентификации;

• -    экстерриториальность , позволяющая удовлетворять национальные интересы и права, не нарушая территориальный статус-кво;

• -    признание национальных сообществ коллективными субъектами права, единственно правомочными с точки зрения представительства своих национальных интересов.

Разработанная австромарксистами модель автономии предусматривала двойную организацию полиэтнических государств: одну - для целей развития национальных культур, наций, создаваемых на основе персонального принципа добровольной этнической самоидентификации, и другую - основанную на территориальном принципе, для ведения остальных дел, не носящих национального характера.

В России австромарксистская идея национальной автономии претерпела определенную трансформацию. Представители одних политических партий, в частности кадеты, как и австро-марксисты, видели в национальной автономии универсальный способ решения национального вопроса в полиэтнической России, реальную альтернативу этнотерриториальному решению вопросов государственного устройства в виде федерации или национально-территориальной автономии, альтернативу, способную, с их точки зрения, предотвратить распад Российской империи после свершения социалистической революции.

Другие (эсеры, трудовики, меньшевики и представители национальных партий) рассматривали национально-персональную автономию прежде всего как оптимальный способ решения проблем национальных меньшинств. Реальный исторический опыт стал развиваться именно в этом, последнем направлении. Он воспринимался как необходимая форма обеспечения прав национальных меньшинств.

Для более объективного анализа проблем национально-культурной автономии обратимся к этимологии слова автономия . Автономия в переводе с греческого языка (autonomia) означает самоуправление. Выделяют разные типы автономий. Национально-территориальная автономия, к примеру, означает право населения какой-либо национально-территориальной единицы самостоятельно решать дела внутреннего управления.

С точки зрения теоретиков государственного права (Н.М. Кистяковского и др.) понятие автономии применимо к любому субъекту государственного права. Оно используется для обозначения независимости какого-либо государства. Чаще всего такой вид автономии представляется решением центральных органов государственной власти и оформляется договором между государством как целым и автономным образованием как его частью, как это было предусмотрено федеративным договором РФ в 1992 г.

Нередко в государственном праве различают политическую и административную автономию. Политическая автономия создается на основе собственного права субъекта, т.е. таких оснований, которые незыблемы (а это обычно национальные особенности населения, язык, религия) и могут служить поводом для фактического неравенства и дискриминации человека. Примерами политических автономий являются 21 автономная республика, 4 автономных округа и одна автономная область, статус и права которых регламентируются отдельными статьями (66-72) Конституции Российской Федерации.

Создание административной автономии, как правило, не связано с вышеперечисленными особенностями. Чаще всего она образуется в связи с невозможностью эффективного управления из федерального или регионального центра (основа Немецкого национального района в Алтайском крае, например). С развитием политического самосознания населения, по мнению специалистов, различий между этими двумя видами автономий становится все меньше. Этому способствует общее признание ценности человека как такового, независимо от его расы, национальности (этнич-ности), языка и ментальности.

Однако далеко не каждый народ самодостаточен для того, чтобы создать свою государственность, т.е. политически самоопределиться. Чаще всего это связано с недостаточной его численностью, дисперсным расселением среди многочисленного этноса. Не все народы могут стать и субъектами федерации или иметь национальнотерриториальную или административно-террито- риальную автономию. Однако они могут избрать в качестве формы своего самоопределения национально-культурную автономию.

Отличие национально-культурной автономии от административно-территориальной в том, что последняя больше подходит для меньшинств, проживающих компактно. Национально-культурная автономия не связана с компактностью проживания и подходит для народов, проживающих дисперсно. Национально-культурная автономия может обеспечить право народа (этноса) на свободное национальное развитие в сфере образования, национального языка, культуры, быта, обычаев. Обе формы автономии не противостоят друг другу. Они дополняют друг друга, обеспечивая наилучшее сочетание национального и общечеловеческого развития этноса. Правда, есть случаи, когда национально-культурная автономия является единственно приемлемой формой самоопределения народов, ведущих кочевой образ жизни.

Закон Российской Федерации «О национально-культурной автономии», принятый Государственной Думой 22 мая 1996 г., содержит ряд идей о национально-культурной автономии, высказанных ее прародителями. В ст. 1 гл. 1 «Общие положения» Федерального закона раскрывается содержание понятия национально-культурная автономия : «Национально-культурная автономия в Российской Федерации (далее национальнокультурная автономия) - это форма национальнокультурного самоопределения, представляющая собой общественное объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры» [2]. Из этого определения видно, что национально-культурная автономия трактуется как общественное объединение граждан России, которые идентифицируют себя с определенными этническими общностями на основе их добровольной самоорганизации независимо от территории проживания, т.е. речь идет об экстерриториальной, персональной автономии граждан, получающих право самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности (этничности), развития языка, образования и национальной культуры.

В ст. 2 «Принципы национально-культурной автономии» перечислены принципы, на основании которых строится автономия, такие как:

• -    свободное волеизъявление граждан при отнесении себя к определенной этнической общности;

• -    самоорганизация и самоуправление;

• -    многообразие форм внутренней организации национально-культурной автономии;

• -    сочетание общественной инициативы с государственной поддержкой: уважение языка, культуры, традиций и обычаев граждан различных этнических общностей;

• -    законность.

В этих принципах по существу воплотились признаки национально-персональной (культурной) автономии в классическом выражении, такие как персонализм (свободное волеизъявление граждан при отношении себя к определенной этнической общности) и экстерриториальность, но нет признания национальных сообществ коллективными субъектами права, единственно правомочными с точки зрения представительства своих национальных интересов.

В последующих статьях «Правовой статус национально-культурной автономии» и «Права национально-культурной автономии» указываются федеральные законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, регулирующие правовой статус национально-культурной автономии, а также перечисляются ее права, относящиеся к сфере образования и культуры. Подчеркивается, что право на национально-культурную автономию не является правом на национально-территориальное са-мораспределение, осуществление его не должно наносить ущерб интересам других этнических общностей.

В ст. 5 «Организационные основы национально-культурной автономии» указано, что организационные основы национально-культурной автономии определяются спецификой расселения граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям, и уставами национально-культурных автономий. В этой связи национально-культурные автономии могут быть местными (городскими, районными, поселковыми, сельскими), региональными, федеральными.

Региональные национально-культурные автономии могут образовывать местные объединения. В случаях, когда в пределах субъекта Российской Федерации создана только одна местная национально-культурная автономия, она может приобрести статус региональной национальнокультурной автономии. Региональные национально-культурные автономии двух или более субъектов Российской Федерации могут создавать органы межрегиональной координации своей деятельности. Такие органы не являются межрегиональными национально-культурными автономиями.

Федеральные национально-культурные автономии могут образовываться региональными национально-культурными автономиями двух или более субъектов РФ. Если в пределах Российской Федерации создана только одна региональная национально-культурная автономия, то она может приобрести статус федеральной национально-культурной автономии.

Все вышеперечисленные национально-культурные автономии могут координировать свою деятельность, участвовать в разработке федеральных и региональных программ в области сохранения и развития национальных (родных) языков и национальной культуры на основе взаимных соглашений и договоров федеральных, региональных национально-культурных автономий и субъектов Российской Федерации.

К настоящему времени в России создана разветвленная система институтов гражданского общества, включающая 18 федеральных национально-культурных автономий, более 175 региональных, 371 местных национально-культурных автономий и 367 национальных общественных объединений (ассоциаций, центров национальных культур, землячеств). В качестве примера приведем данные по Томской области, в которой созданы такие автономии, как:

• -    Томская городская чувашская национальнокультурная автономия «Чувашия»;

• -    Томская региональная еврейская национально-культурная автономия;

• -    Томская национально-культурная автономия корейцев;

• -    Томская национально-культурная автономия греков;

• -    Томская городская национально-культурная автономия «Кыргызстан»;

• -    Томская городская национально-культурная автономия «Узбекистан»;

• -    Томская городская национально-культурная автономия «Вайнах» [3].

В большинстве городов и субъектов Российской Федерации созданы местные национально-культурные автономии и национальные общественные объединения. В качестве примера приведем данные по г. Барнаулу и Алтайскому краю. В Алтайском крае свои национально-культурные объединения имеют наиболее многочисленные диаспоры азербайджанцев, армян, евреев, ингушей, казахов, корейцев, немцев, узбеков, чеченцев. По данным Всероссийской переписи населения 2010 г. среди указавших свою национальную принадлежность наиболее многочисленными на территории края оказались русские (2 234,3 тыс. чел.), немцы (50,7 тыс.), украинцы (32,2 тыс.). Владение русским языком указали 2 389,4 тыс. чел. Это самый распространенный язык в крае - им владеет 98,7% из числа ответивших на этот вопрос. Второе и третье места занимают английский и немецкий языки [4].

Несмотря на явное доминирование в Алтайском крае русского языка и общероссийской культуры вышеперечисленные национально-культурные объединения большое внимание уделяют сохранению своей национальной культуры, языка, традиций и обычаев. Представители азербайджанской национально-культурной автономии, к примеру, участвуя в светских краевых мероприятиях, усилили свое влияние внутри мусульманской общины. Армянская общественная организация «Союз армян Алтая» совместно с краевой общественной организацией «Армянский культурный центр» активно взаимодействует с администрациями Алтайского края и г. Барнаула по вопросам развития национальных культур, укрепления дружбы между народами.

В декабре 2007 г. в г. Барнауле был открыт единственный в крае еврейский общинный центр. В этом центре размещены: библиотека, воскресная школа, столовая, женский и молодежный клубы. Еврейская община в Алтайском крае насчитывает более 2-х тыс. чел., половина из них проживает в Барнауле. В начале XX столетия единственная в крае синагога была разрушена, и только 29 ноября 2007 г. она была открыта вновь. Представители еврейской общины получили возможности для совместного моления, свершения религиозных ритуалов, приобщения к религии и национальной культуре молодежи.

Приведенные примеры говорят о том, что в последние годы национально-культурные объединения становятся значимыми институтами гражданского общества, защищающими интересы национальных меньшинств, активно взаимодействующими со структурами государственной власти.

В последнее время особую остроту приобрел вопрос о соотношении прав народов (наций) на самоопределение с основополагающими правами человека. Права человека и права народов взаимно дополняют друг друга. Причем права человека в этом взаимоотношении являются основополагающими, имеют более высокий ценностный статус. Удовлетворение культурных нужд отдельного человека вовсе не требует того, чтобы каждый эт- нос имел для этой цели собственное государство, т.е. политически самоопределился. Право наций на самоопределение призвано прежде всего для того, чтобы обеспечить государственно-правовые гарантии уважения прав человека и учета в политике специфических этнических, лингвистических, религиозных и других коллективных интересов народов.

При соблюдении прав человека и создании прочных политиче ских и иных гарантий учета особых интересов этнических общностей, по мнению исследователей, их право на суверенитет и государственную независимость в современных условиях растущей интеграции и взаимозависимости во многом утрачивает смысл. Об этом свидетельствуют, в частности, добровольная передача большинством европейских стран своих основных прав в области национальногосударственного суверенитета Европейскому Союзу и их развитие в направлении создания единого федеративного государства, формирования новых политических и культурных идентичностей. «Отказ от кажущегося национального суверенитета, – по мнению немецкого социолога У. Бека, – не должен означать утрату суверени- тета… Действительность, с которой нам приходится иметь дело, – это транснациональная, или космополитиче ская действительность, в рамках которой давно смешиваются культуры» [5].

Реализация права народов на культурное самоопределение открывает колоссальные возможности для формирования многообразия глобальной культуры. «Процесс рождения нового мира, – пишут немецкие исследовательницы И. Цук-ригль и Д. Брайденбах, – происходит через глобальную систему референций. Эта «глобальная культура» состоит из некоторого (растущего) числа универсальных категорий и стандартов . Только посредством понятного в интеркультурном плане вокабулярия («защита меньшинств, права человека») могут создаваться всемирные альянсы. В результате мы не станем все одинаковыми, мы лишь будем представлять наши отличия одинаковым образом» [6].

Таким образом, в условиях глобализации мира реализация права народов на культурное самоопределение представляет определенные социальные и правовые гарантии для развития национальных культур и языков народов, их защищенности.

• 1.    См.: Нам И.В. Культурно-национальная автономия в истории России // Документальная антология. Т. 1: Сибирь 1917–1920 / под ред. Э.И. Черняка. Томск, 1998. С. 3–21.

• 2.    Цит. по: Тураев В.А. Этнополитология: учебное пособие. M., 2004. С. 231.

• 3.    О принимаемых мерах и прогрессе на пути к достижению соблюдения прав, признаваемых в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах: пятый периодический доклад Российской Федерации (3 июня 2008 г., в ред. от 25 декабря 2010 г.) // ООН. Права человека. Женева, 1996. URL: http://www2 . ohchr.org/english/bodies/cescr/docs/E.C.12.RUS.5-RUS.doc.

• 4.    Всероссийская перепись населения 2010 года: предварительные итоги по краю // Алтайская правда. 2011. 6 апр. С. 2–4.

• 5.    Открыто взглянуть на мир (интервью с немецким социологом Ульрихом Беком) // Политика, культура, экономика и наука. 2003. №3. С. 48.

• 6.    Цукригль И., Брайденбах Д. Тотальная глобальность // Политика, культура, экономика и культура. 2003. №3. С. 61.