Наднациональная составляющая в иммиграционной политике Евросоюза

В последние три-четыре десятилетия миграционные процессы претерпели широкомасштабные изменения. Если вплоть до окончания Второй мировой войны миграционные потоки шли из более развитых с экономической и технологической точек зрения стран Запада в страны Востока, понимаемого в самом широком смысле, то во второй половине ХХ в. началось движение все более возрастающих масс людей в обратном направлении – с Востока на Запад, с Юга на Север. Миграция превратилась в одну из ключевых проблем, оказывающих все возрастающее влияние на важнейшие сферы общественной жизни на глобальном, региональном, национальном, субнациональном уровнях. Она стала важнейшим фактором социально-экономического и политического развития ЕС. До середины 50-х гг. Западная Европа имела еще отрицательное сальдо миграций, т.е. по численности эмиграция превосходила иммигра-цию¹. Постепенно регион превратился в крупнейший центр притяжения иммигрантов из стран Азии и Африки, Ближнего и Среднего Востока.

Иммиграционная политика затрагивает не только сугубо экономическую, но также демографическую, социокультурную, конфессиональную, политико-культурную и др. сферы общественной жизни, саму идентичность принимающих стран. «Иммиграция, – писал итальянский исследователь К. Коданьоне, – находится на перекрестке двух весьма различных политических семантик: основанной как на экономических, или функциональных, проблемах, так и на культуре, самобытности и традиции»2. Поэтому очевидна необходимость комплексного решения проблем, касающихся разработки и реализации миграционной политики, предусматривающего, по возможности, выделение и учет ключевых факторов.

ДАРГЕЛЬ Виктор Владимирович – аспирант ИМЭМО РАН Wiktor

Необходимость единой наднациональной иммиграционной политики для Евросоюза определяется, прежде всего, тем фактом, что в условиях все более ускоряющихся процессов глобализации, интернационализации и информационно-телекоммуникационной революции эффективное решение комплекса проблем, которые затрагивают важнейшие сферы общественной жизни всех без исключения стран региона, невозможно решать в пре -делах какой-либо отдельно взятой, даже самой крупной страны. Дело в том, что все страны — члены Евросоюза интегриро-ваны в сложную сеть перекрестных связей и отношений между собой. В условиях, когда европейская интеграция охватывает все новые сферы общественной жизни, границы между государствами региона во все возрастающей степени перестают играть роль эффективных барьеров, спо-собных препятствовать проникновению нелегальных мигрантов, наркотрафику, международной организованной преступ ности и т.д. Эти реалии убеждают руково-дителей европейских стран в невозможно -сти решения связанных с этими процес сами проблем в рамках отдельно взятого государства и необходимости гармониза ции политики в пределах всего союзного пространства. Поэтому предпринимаются шаги по разработке общей иммиграцион ной политики.

Маастрихтский договор, или Договор о Европейском союзе, принятый в 1992 г., стал поворотным пунктом продвижения стран Евросоюза в вопросах управления миграцией от сотрудничества на межпра вительственной основе к более тесному взаимодействию на наднациональном уровне. Договор положил начало обще европейскому сотрудничеству, включив иммиграцию в круг вопросов, представ ляющих общий интерес для государств — членов ЕС. Иммиграционная политика теснейшим образом увязывалась с процес сами и принципами формирования еди ного внутреннего рынка (ЕВР), в качестве одного из базовых принципов которого рассматривалась свобода передвижения людей на всей союзной территории. В этом контексте, как отмечала О. Потемкина, иммиграционная политика изначально представлялась как обслуживающая еди ный рынок «система институциональных и политических рамок, в которой клю чевая роль отводится совместной охране общей внешней границы ЕС»1. Подобная логика требовала установления одинако вых правил въезда и высылки иммигран-тов, их передвижения.

В соответствии с Договором о

Европейском союзе, иммиграционное законодательство строится на следующих установках:

• —    установление более или менее жестких требований к уровню образования и про фессиональной подготовки иммигрантов, стажу их работы по специальности;

• —    общепринятые требования к состоя -нию здоровья иммигрантов, в соответ ствии с которыми в страны не допускаются наркоманы, психически больные, люди, зараженные вирусом СПИДа, и т.д.;

• —    количественное квотирование, уста -навливающее максимальное количество принимаемых иммигрантов;

• —    введение определенных финансовых ограничений, обеспечивающих сокраще ние численности иммигрантов;

• —    установление максимальных сроков пребывания иностранных работников на рынках рабочей силы соответствующих стран;

• —    установление географического и национального приоритетов иммиграции;

• —    определение сфер экономики, в кото -рых иммигрантам разрешено устроиться на работу;

• — введение санкций за нарушение порядка иммиграции и др.

Трудности реализация установок Маастрихтского договора в сфере мигра ционной политики, такие как сложность процедур принятия решений, отсутствие ясно сформулированных целей, закры тость переговоров, отсутствие парламент ского и судебного контроля и др., под вигли руководителей государств — членов Евросоюза к пересмотру реализуемых на его основе политики и форм сотрудниче ства. Результатом усилий в этом направ лении стало принятие на межправитель ственной конференции в июне 1997 г. Амстердамского договора2. В нем была заявлена установка стран — членов ЕС на превращение Европейского союза в пространство свободы, безопасности и правосудия. Одновременно провозгла шалось, что эта цель достигается вместе с соответствующими мерами для обеспе чения должного контроля за иммиграци онными потоками на внешних границах Евросоюза. Было предусмотрено расши- рение компетенции ЕС в сферах внутренних дел и правосудия, иммиграционной политики, порядка пересечения внешних границ и др.1

В рамках развития общей иммиграционной политики и предоставления политического убежища были выделены некоторые ключевые области, такие как сотрудничество со странами – экспортерами иммигрантов, общеевропейская система убежища, справедливое обращение с гражданами третьих стран, более эффективный контроль за миграционными потоками2. С вступлением в силу 1 мая 1999 г. Амстердамского договора иммиграционная политика была включена в компетенцию Евросоюза3. Все это в совокупности способствовало дальнейшему расширению наднационального начала в формировании иммиграционной политики ЕС.

В соответствии с планом Тампере, принятым в 1999 г., руководители стран Евросоюза приступили к разработке общей системы предоставления политического убежища и иммиграции, в то же время разрабатывая и осуществляя меры по укреплению внешних границ для блокирования доступа нелегальным иммигрантам на территорию ЕС. В 2001 г. по предложению Комиссии Евросоюза была введена система координации в иммиграционной политике для гармонизации законодательств и политики государств – членов ЕС в области предоставления убежища4. Она предусматривала создание единого стандарта рассмотрения заявлений об убежище, сближение законодательств, определяющих статус беженца.

В 2004 г. была принята новая Гаагская программа, в которой были поставлены следующие задачи:

– разработать и осуществлять общеевропейскую систему предоставления политического убежища;

– установить возможности предоставления иммигрантам из третьих стран работы в Евросоюзе в соответствии с потребностями рынков труда;

– установить общеевропейские стандарты интеграции мигрантов в принимающих странах;

– усилить партнерство с третьими странами для регулирования нелегальной иммиграции;

– разработать политику реадмиссии нелегальных иммигрантов на родину и др.5

Немаловажное значение в этом направлении имело осознание необходимости увязывания иммиграционной политики с решением проблем национальной безопасности в границах ЕС, что стало особенно актуальным после террористической атаки на США 11 сентября 2001 г., а также последовавших за ней террористических актов в Мадриде, Лондоне, стремительного роста активности и влияния политического исламизма на большом Ближнем Востоке.

Внешнеполитическое измерение стало одним из ключевых элементов иммиграционной политики Евросоюза. Его формирование, начавшееся на саммите ЕС в Тампере в 1999 г., получило дальнейшее развитие в решениях саммитов в Лейкене (2001 г.), Севилье (2002 г.) и Салониках (2003 г.). И если такие составляющие общей иммиграционной политики, как установление унифицированных норм и правил приема и интеграции иммигрантов, не находили поддержки целого ряда государств-членов, то меры по контролю за потоками иммиграции получили поддержку большинства государств-членов.

В этом направлении наблюдалась тенденция к расширению компетенций институтов ЕС в сфере миграционного регулирования. На саммите в Севилье было предложено интегрировать иммиграционную политику во внешнюю политику ЕС для интенсификации переговоров с третьими странами о реадмиссии нелегальных иммигрантов. Предполагалось, что это обяжет правительства третьих стран взять на себя обязательства по приему обратно не только собственных граждан, но и транзитных мигрантов, находящихся в Евросоюзе нелегально. Результатом переговоров стало подписание в 2005– 2007 гг. соглашений по данному вопросу с целым рядом стран, таких как Шри-Ланка, Гонконг, Макао, Албания, Босния и Герцеговина, Македония, Черногория, Сербия, Россия и Украина. С Китаем была достигнута предварительная договоренность о возвращении китайских граждан, которые приехали в ЕС в качестве туристов и остались здесь нелегально. В этом вопросе одна из главных проблем состоит в том, чтобы связать в единую цепочку все, в т.ч. транзитные, страны, вовлеченные в процесс иммиграции. Как отмечалось в Гаагской программе, страны должны «плавно передавать нелегала друг другу до тех пор, пока в итоге он не окажется на родине»1.

После принятия решения о расширении Евросоюза началась разработка единых правил охраны его внешних границ. В ноябре 2001 г. Еврокомиссия выступила с предложением создать Европейский корпус пограничной охраны ( European border guard ) силами всех государств-членов, которые призваны патрулировать внешние границы в дополнение к национальным пограничным войскам, не заменяя их. В июне 2002 г. Совет утвердил план по совместной охране границ Евросоюза². Все бойцы такого отряда должны пройти обучение по общим правилам и методам охраны границ. Для реализации этой цели создана Европейская академия пограничных войск. В июне 2005 г. в Варшаве начало свою работу новое европейское агентство по охране внешних границ ФРОНТЕКС ( FRONTEX ), призванное координировать усилия государств-членов по охране внешних границ и оказывать им помощь в учреждении подразделений пограничных служб. Предполагается также создание Европейской системы морского патрулирования (Евросур), которая будет функционировать в рамках ФРОНТЕКСа³.

В сентябре 2003 г. Совет Европейского союза одобрил Директиву о праве воссоединения членов семьи легальных иммигрантов, проживающих в странах Евросоюза, хотя и с целым рядом исключений и оговорок. В нем предлагалось усовершенствовать меры по интеграции легальных иммигрантов, уделять больше внимания вопросам их занятости, профессиональной подготовки, социальной защиты, максимального приближения их правового статуса к статусу гр ажд ан Евросоюза. В январе 2006 г. директива вступила в силу. В этом же ряду следует оценивать представленный Комиссией Евросоюза в декабре 2005 г. Стратегический план действий по регулированию легальной миграции на 2006– 2009 годы4, предусматривавший принятие мер, дающих иностранным рабочим возможность преодолеть разного рода бюрократические проволочки при получении разрешения на въезд, работу и проживание на территории стран Евросоюза, предоставление информационной помощи вновь прибывшим иммигрантам, возможностей для языковой подготовки и т.д. С 16 мая 2007 г. принято рамочное решение о введении на территории всего Евросоюза единых уголовных санкций в отношении работодателей, использующих труд нелегальных иммигрантов. В нем предусмотрен целый ряд санкций – от штрафов и лишения субсидий на период до 5 лет до уголовного преследования в отношении тех работодателей, которые используют труд нелегальных иммигрантов5.

Новый импульс проблемам солидарности стран ЕС при распределении материальных и моральных затрат по приему иммигрантов дали вступление в силу в 2009 г. Лиссабонского договора, принятого в 2007 г., и утверждение Советом Евросоюза новой Стокгольмской программы развития пространства свободы, безопасности и правосудия.

Иммиграционная политика фактически превратилась в самостоятельное комплексное направление политической стратегии Евросоюза. Однако, несмотря на то, что по Амстердамскому договору иммиграционная политика была изъята из исключительной компетенции национальных государств и перенесена на над- национальный уровень, Еврокомиссия не обладает преимущественными полномочиями в формировании законодательства в данной сфере. Значительные полно -мочия в этой сфере сохраняются за госу-дарствами — членами ЕС, а сам Евросоюз играет в основном роль координатора дей ствий стран-членов. Некоторыми стра-нами ставилась под сомнение даже необ-ходимость гармонизации законодательств, которая была предусмотрена Договором о Европейском союзе. Иначе говоря, миграционная политика большей частью остается в компетенции национальных правительств стран — членов Евросоюза. Каждая отдельно взятая страна самосто-ятельно разрабатывает и устанавливает свои собственные принципы, критерии, правила приема иммигрантов.

Все это создает серьезные трудности в деле достижения политического кон сенсуса в Совете Евросоюза при утверж дении той или иной общей инициативы. Трудности в этой весьма щепетильной и чувствительной сфере не в последнюю очередь объясняются опасениями нацио-нальных государств лишиться части сво его суверенитета. Естественно, каждое отдельно взятое государство Евросоюза стремится сохранить за собой как можно более широкий круг полномочий в сфере регулирования иммиграционных потоков. Дополнительную лепту в эти трудности вносит также тот факт, что решения по вопросам иммиграционной политики в Совете Европейского союза до последнего времени принимались практически без участия Европейского парламента.

Этими и другими связанными с ними факторами объясняется тот факт, что иммиграционная политика продолжает оставаться сферой межправительственной координации. Сохранились принципы принятия решений на основе консенсуса, ограничения права инициативы Комиссии Евросоюза, а также роли Европейского парламента в формировании единой миграционной политики. В должной мере не адаптирована к современным условиям и правовая база, касающаяся нелегальных иммигрантов и беженцев. Немаловажную роль играет несовершенство законода тельства и мер по адаптации иммигрантов к условиям труда, быта и культуры страны их пребывания. На наднациональном уровне согласованы лишь отдельные эле менты их статуса, которые в той или иной мере связаны с условиями допуска и пре быванием иммигрантов на территории ЕС.

Очевидно, что сохраняется сочетание наднациональных и межправительствен ных начал в системе разработки и реализа -ции иммиграционной политики. В итоге правовое регулирование миграционной политики ЕС осуществляется на двух уровнях: законодательства стран - членов и нормативных документов Евросоюза.