Наднациональные юрисдикции противодействия коррупции

Глобальное и региональное взаимодействие в международных процессах затрагивает не только современные государства, но и различные структуры и организации, такие, например, как политические и экономические сообщества. Столь разноцелевые и многовекторные по деятельности институты достаточно гармонично сосуществуют и благодаря интеграционным процессам взаимодействуют, что составляет суть современного миропорядка. Понятие «интеграция» невозможно использовать в каком-то определенном аспекте без учета всех слагаемых глобализации как процесса гиперинтеграции. При этом затруднительно выделить абсолютные доминанты данного процесса, они меняются в зависимости от постоянных либо перманентных детерминант объективной и субъективной обусловленности. Особого внимания при этом заслуживает процесс интернационализации и негативного интегрирования противоправных явлений, характерных практически для всех национально-социальных и международных инновационных мероприятий, не обладающих историческим опытом и сложившейся методологией их проведения. При этом необходимо признать, что интеграция международных организаций при наличии различных целей успешно противодействует угрозам глобальной безопасности, в том числе в сфере борьбы с коррупцией.

На сегодняшний день трудно найти в международно-правовой практике вопросы более дискуссионные, чем определение закономерностей форм проявления коррупции, способов легити- мации противодействия ей, закрепления понятийного аппарата и другое. Прежде всего, это объясняется конфликтами соотношения коллективных интересов и индивидуально-государственных потребностей, определяемых национально-ментальными, экономико-ментальными особенностями, уровнем национальной самоидентификации каждого государства с безусловно эмоционально-пропагандистским завышением, а иногда и эксклюзированием их роли в тех или иных событиях и процессах международного характера.

ЭССЕ

Впервые на международном уровне проблема коррупции и необходимость противодействия ей стали предметом рассмотрения на V Конгрессе ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (Женева, 1975). Как справедливо отмечает С. А. Лошакова, коррупция в 1970–80 гг. рассматривалась больше как национальная проблема, чем транснациональ-ная1. А вот глобальный, транснациональный характер коррупции начали отмечать в 1990-е гг., с интенсификацией интеграционных процессов в мировой экономике. На современном этапе исследования сосредоточены на международных антикоррупционных стандартах2 — новом виде глобального регулирования в области противодействия коррупции, которые «выходят за рамки отдельного государства» и направлены на установление определенных правил соответствия, призванных обеспечивать систематизацию деятельности трансграничных компаний в контексте деловой этики3.

В Резолюции VIII Конгресса ООН «Коррупция в сфере государственного управления» отмечалось, что «проблемы коррупции в государственной администрации носят всеобщий характер и что, хотя они оказывают особенно пагубное влияние на страны с уязвимой экономикой, это влияние ощущается во всем мире».

Программа развития ООН определяет коррупцию как угрозу стабильности и безопасности общества, подрывающую демократические институты и ценности, этические ценности и справедливость и наносящую ущерб устойчивому развитию и правопорядку.

В п. 52 итогового документа Саммита ООН, посвященного «Целям развития тысячелетия», который проводился в рамках 65-й сессии Генеральной Ассамблеи, отмечается, что «следует уделять первоочередное внимание борьбе с коррупцией как на международном, так и национальном уровне. Это связано с тем, что коррупция в значительной мере препятствует эффективной мобилизации и распределению ресурсов и отвлекает их от тех направлений деятельности, которые имеют крайне важное значение для искоренения нищеты и борьбы с голодом и для обеспечения устойчивого развития»4.

Практически во всех международных правовых актах антикоррупционного характера содержится большое число норм административного права, определяющих организационно-управленческие аспекты осуществления этих конвенций. Наиболее пристального внимания заслуживают отдельные положения Конвенции ООН против коррупции. Ст. 12 устанавливает обязанность государств-участников принять меры по предупреждению коррупции в частном секторе и установить ответственность за несоблюдение таких мер. Статья также обязывает государства принять нормы, направленные на предотвращение конфликта интересов. В результате такие нормы вошли как в законодательство государств, так и в кодексы деловой этики и антикоррупционные политики компаний. В настоящее время идентификация учредителей и руководителей в обязательном порядке осуществляется при регистрации юридических лиц в государствах — участниках конвенции. Требованием конвенции являются ограничения в отношении профессиональной деятельности бывших публичных должностных лиц. Данные положения имплементированы в законодательство Российской Федерации принятием Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»5.

Заметную активную роль в выработке механизмов борьбы с коррупцией играет Организация международного развития и сотрудничества (ОМРиС), ее Центр развития и Комитет поддержки развития (КПР). Совместно эти структуры, каждый в своей компетенции, осуществляют комплексное

ЭССЕ

воздействие на проблему коррупции путем создания собственных антикоррупционных стандартов с целью имплементации их положений в свои национальные законодательства6.

Своего апогея борьба против коррупции достигла в 1999 г. с принятием Конвенции по борьбе с коррупцией иностранных государственных чиновников при осуществлении международных сделок. Этот документ представляет собой итог длительного и рутинного процесса, локомотивом которого была деятельность Рабочей группы ОМРиС по коррупции в сфере международных торговых сделок. Рабочая группа подготовила пакет антикоррупционных документов, среди которых были рекомендации, разработанные в 1994, 1996 и 1997 гг., и сама конвенция. Цель принятия этих документов состоит в том, чтобы страны мира как субъекты международного права признали уголовным преступлением факт подкупа иностранных государственных чиновников, разработали необходимые асимметричные меры, направленные на противодействие коррупции при осуществлении сделок в международной торговле. Комитет поддержки развития сфокусировал свои усилия на борьбе с коррупционными схемами в различных финансовых проектах, которые осуществляют страны-доноры в государствах третьего мира и развивающихся странах. Надзор за распределением фондов — есть залог эффективной экономической помощи, что отчетливо стало ясно в результате работы различных международных организаций со странами постсоветского пространства. Высокий процент коррупционности национальных элит этих государств показал необходимость использования специальных антикоррупционных мер в двустороннем надзоре за распределением финансовой помощи как со стороны донора, так и получателя. Принятые рекомендации 1996 г. расширили поле деятельности стран — членов КПР в борьбе с коррупционной составляющей в системе международного экономического сотрудничества. Это выразилось в стремлении стран — членов КПР представить свои законодательные антикоррупционные предложения для правового обеспечения надзора за распределением экономической и финансовой помощи.

В настоящее время приоритетным направлением в деятельности ОМСиР и Центра развития являются глобальные меры и выработка единой политики нейтрализации коррупционных явлений в системе реализации экономической деятельности и формирования общественных институтов с целью ускорить интеграцию стран с переходной экономикой в глобальную мировую экономику. Мониторинг ситуации влияния коррупции на экономическое развитие Сенегала, Мали и Мозам-бика7, анализ гонконгской антикоррупционной кампании сформировали понимание бесперспективности применения шаблонного метода для всех стран.

Агентство международного развития США (АМР США) курирует невоенную помощь другим странам, которые входят в сегмент «национальных интересов США» по следующим направлениям: поддержка торговли, сельского хозяйства, экономического роста и его мониторинга, здравоохранения8.

С 1989 г. АМР начинает участвовать в антикоррупционной деятельности по подготовке специального проекта, направленного на создание в зоне жизненных интересов США прозрачных и подконтрольных территорий для осуществления американской финансовой элитой различных бизнес-проектов.

Для этого АМР провело кропотливую работу по созданию «свободных» СМИ, формированию в отдельно взятой стране так называемого гражданского общества, правового поля, в рамках которого стало бы возможным осуществлять свою экономическую деятельность.

Непреодолимым препятствием для создания единых мировых рыночных механизмов управления является коррупционность национальных правительств стран, которым различные международные организации, в том числе и американские, выделяли деньги на экономические реформы. Для мониторинга ситуации с коррупцией в органах государственной власти, в правоохранительных органах, экономической деятельности АМР проводит конференции по вопросам обмана и коррупции, одна из которых была профинансирована через Проект совершенствования регионального финансового менеджмента в Латинской Америке и Карибское бюро агентства. Регулярно стали проводиться рабочие семинары в Панаме, Никарагуа, на Гаити, анализировавшие уязвимые места в работе службы Генерального аудитора в борьбе с коррупцией.

Приоритетным направлением в деятельности АМР США является латиноамериканский регион, Центральная и Восточная Европа и СНГ. В связи с этим были созданы Бюро латиноамериканских стран, Бюро стран Восточной Европы, Бюро новых независимых государств и Центра демократии. Эти центры финансируют исследования по злободневным вопросам коррупции, проводят международные конференции по данной тематике и рабочие семинары. Участниками конференций и семинаров являются представители власти, бизнеса, СМИ, ученые, то есть те, кто может совместными действиями проводить социально-экономические реформы и внедрять комплексный подход в борьбе с коррупцией во всех направлениях общественной, государственной и экономической жизни.

ЭССЕ

Важной составляющей деятельности Всемирного Банка (далее — Банк) является содействие инновационному развитию государств и регионов в целях достижения устойчивого экономического роста, с возможностью решать общественные, экономические и экологические проблемы. Окончательной целью стратегии Банка в помощи странам по адресному воздействию на коррупцию является не полное уничтожение коррупции (что в условиях современного мироустройства выглядит утопией), но поддержка этих стран в прорыве от систематической коррупции к созданию условий оптимального управления, которые минимизировали бы негативный эффект коррупции на общественное развитие. Стратегия Банка основана на трех направлениях:

• •    проведение реформ в экономической сфере;

• •    укрепление институтов гражданского общества;

• •    международная деятельность.

Междисциплинарной группой Совета Европы по коррупции было предложено следующее определение: «Коррупция представляет собой взяточничество и любое другое поведение лиц, которым поручено выполнение определенных обязанностей в государственном или частном секторе, которое ведет к нарушению обязанностей, возложенных по статусу государственного должностного лица, частного сотрудника, независимого агента, или иного рода отношений и имеет целью получение любых незаконных выгод для себя и других»9.

Современные основы понимания коррупции как не просто негативного, а именно криминального явления заложила Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности (2000)10.

Общепринятыми международными стандартами противодействия коррупции следует считать Глобальный договор ООН, основанный в том числе на принципе, провозглашающем, что «деловые круги должны противостоять всем формам коррупции»11. К 2018 г. к нему присоединились более 9 тыс. компаний и 4 тыс. некоммерческих организаций, в том числе более 50 крупнейших российских организаций (Внешэкономбанк, «Роснефть», РЖД, «Лукойл» и другие)12.

Важнейшими предпосылками успешности международного сотрудничества в области противодействия коррупции стали следующие направления:

• •    сотрудничество правоохранительных органов в процессуальной и криминалистической областях (например, Интерпола);

• •    его научная обоснованность (например, координирующая деятельность Исследовательского института ООН по преступности и правосудию — ЮНИКРИ);

• •    деятельность неправительственных организаций (в частности, Transparency International).

Использование сравнительно-юридического подхода и входящих в него методов юридической компаративистики позволило сопоставить международные антикоррупционные конвенции, принятые как под эгидой международной универсальной организации — Организации Объединенных Наций, так и на уровне ряда международных региональных организаций: Совета Европы, Европейского союза. Эмпирические данные указывают на то, что отсутствие системного противодействия коррупции как негативному социально-правовому явлению приводит к эрозии правовых институтов и в конечном счете к их полной неработоспособности. Нормативно присутствующие, но фактически не работающие социально-правовые институты являются элементом его постоянной дестабилизации. Представляется необходимой дальнейшая интеграция международного сотрудничества в данной сфере, результатом которой должно являться формирование нормативного единства институтов национальных юрисдикций в борьбе с коррупцией.

ЭССЕ