Надзор и уголовное преследование как пара конкурирующих прокурорских функций

О дним из заметных событий последнего времени, ознаменовавшим собой возрождение в российской правовой системе прокурорского надзора, стала II Международная научно-практическая конференция «Прокуратура: вчера, сегодня, завтра», проходившая в Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации 7 октября 2016 г.

В Резолюции, принятой по её окончании, было отмечено, что вопреки прогнозам одобренной постановлением Верховного Совета РСФСР от 24.10.91 №1801-1 Концепции судебной реформы в РСФСР о постепенном сворачивании надзорной функции прокуратуры до необходимого минимума и скором её отмирании, именно данная отрасль прокурорской деятельности за последние четверть века получила новые импульсы развития, что объясняется характером складывающихся в государстве правоотношений и возникновением новых угроз состоянию законности [35].

Подобный реверанс устроителей названного мероприятия в сторону охаянного некогда направления прокурорской надзорной практики стал возможным вследствие одолевших их, видимо, воспоминаний о контраргументах противников заменившего её (эту практику) судебного контроля. В концентрированном, хотя и не в завершенном виде, они были очерчены в юридической литературе тех перестроечных лет:

• -    судебный контроль не свойственен российскому уголовному процессу, относящемуся к процессу континентального типа;

• -    в досудебном производстве нет места состязательности;

• -    суд не способен справляться с большим объемом дополнительных (новых) обязанностей;

• -    судебный контроль негативно сказывается на самостоятельности следователей и прокуроров, парализуя следствие;

• -    судебный контроль ставит под сомнение беспристрастность суда при рассмотрении им уголовного дела по существу, поскольку связывает его с ранее принятым в ходе предварительного расследования решением;

• -    суд не в состоянии оперативно решать сложнейшие процессуальные вопросы дознания и предварительного следствия [30, с. 123, 124].

В настоящей статье её автор не намерен подвергать сомнениям получившие некогда серьезную законодательную поддержку воззрения адептов судебного контроля на якобы устаревшее к тому времени (по их убеждениям) направление прокурорской деятельности (надзор). О необходимости его сохранения в пику «судебному присутствию» в досудебных стадиях уголовного процесса он неоднократно выступал и ранее [19, с. 88-91].

Стремление сторонников судебного контроля к умалению традиционной функции прокуратуры смогло возобладать над всеми другими их умонастроениями, по всей видимости, вследствие слепого преклонения перед авторитетом международного права и сопутствующего ему (зарубежного) опыта с тем, чтобы в который уж раз привнести и то, и другое на «родную» почву.

Именно поэтому, надо полагать, эффективность работы правоохранительных органов, оцениваемая в соотношении достигаемых ими результатов с претерпеваемыми в этой связи тратами, всерьез обременяется вторжением в сферу уголовно-процессуального регулирования норм международного и конституционного права. Есть мнение, что подобные тенденции делают уголовный процесс все более беспомощным [37, с. 23], а его стоимость, добавим от себя, сугубо прозаической, поскольку для создания последней, труд, как известно, желательно затрачивать в общественно-полезной форме.

Как цитировать статью: Бажанов С.В. Надзор и уголовное преследование как пара конкурирующих прокурорских функций // Вестник Академии права и управления. 2018. № 4(53). с. 19–27

В своих суждениях об этом российские ученые диаметрально разошлись. Так, например, профессор В.М. Савицкий в предисловии к Комментарию к УПК РСФСР (2000) заявлял о резком возрастании (на тот период времени) роли Конституционного Суда Российской Федерации в проверке конституционности отдельных норм уголовно-процессуального законодательства. Можно без преувеличения сказать, утверждал он, что среди отраслевых законодательных актов, к которым чаще всего приходится обращаться высшей судебной инстанции, на первом месте стоит УПК. И это вполне объяснимо, поскольку УПК РСФСР, принятый в 1960 г., один из самых старых, если не самый старый документ прежнего режима, продолжающий действовать в совершенно новых политических условиях. Он, естественно, отражает вчерашний день и поэтому нуждается в постоянном толковании и корректировке. Кроме того, на основе УПК решаются чрезвычайно острые, болевые для личности вопросы, и всякое промедление, неизбежное при обращении за ответом к законодателю, грозит самыми тяжелыми последствиями. Не сомневаюсь, завершает свою мысль названный ученый, что когда-нибудь позитивное влияние Конституционного Суда Российской Федерации на формирование демократического уголовно-процессуального законодательства станет предметом большого и самостоятельного исследования [29, с. 16].

Несколько иное мнение на данную проблему высказал депутат Государственной Думы Российской Федерации повременного созываС.С. Босхолов, успевший заметить, что надежды на эффективность новых видов контроля (судебного и конституционного) себя ни в коей мере (уже тогда) не оправдали [22, с. 241].

Правоприменительная же практика, как и любая другая, будучи косной по определению, на протяжении последних десятилетий продолжает «развиваться» в заданном ей направлении, оставаясь безучастной к робким стенаниям отечественных ученых, предпочитающих отдавать дань уважения собственным историческим традициям. А ведь по преобладавшему среди научных авторитетов мнению, еще в 20-е гг. ХХ в. прокуратура обязывалась осуществлять от имени государства надзор за законностью действий всех без исключения органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций (лиц) путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений [1, 2]. Однако специфика рассматриваемого исторического момента заключалась в двойственности «надзора» за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования (со стороны прокуратуры и суда одновременно), объяснявшемся тем, что следователи состояли ранее при суде. Эта административная их зависимость пе- рерастала в зависимость оперативную, вследствие чего суды и осуществляли «надзор» наряду с прокуратурой. Такое положение создавало параллелизм в работе «заинтересованных» правоохранительных ведомств, порождая неоднозначное отношение к тому, что в юридической литературе тех революционных лет прокламировалось в качестве «руководства уголовным преследованием». В конечном итоге, подобное видение прокурорского участия в уголовно-процессуальных правоотношениях отрицательно сказалось на эффективности борьбы с преступностью – явлении, многократно повторившимся впоследствии [14, с. 11; 20, с. 18, 19].

Сделаны ли выводы из уроков истории и не истощился ли зуд реформаторства в интеллектуальных потугах вновь нарождающихся российских ученых? Думается, что нет, ибо, как и сто лет назад, в досудебных стадиях уголовного процесса продолжает довлеть двойственная опека следователей со стороны прокуратуры и суда, – практика, повторимся, получившая в своё время крайне негативную оценку со стороны маститых советских ученых [16, с. 50, 51].

В Толковом словаре русского языка термин «надзор» определяется как наблюдение с целью присмотра, проверки[33, с. 371], что исключает «на корню» потребность в объяснении неуклюжих попыток современных хулителей прокурорского надзора излишне вольно интерпретировать правовое положение осуществляющего его в стадиях возбуждения уголовного дела и предварительного расследования должностного лица. Особенно в канве искусственно приписываемых ему полномочий по уголовному преследованию и даже руководству оным [17, с. 19-23; 18, с. 24-29].

А ведь в статье 1 Федерального закона от 17.01.1992 №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» [3] (далее – Закон №2202-1) прямо говорится о том, что прокуратура Российской Федерации является единой федеральной централизованной системой органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Данная установка воспринята в отраслевой науке. Так, по мнению В.В. Долежана, признание того, что функции прокуратуры есть виды деятельности, предопределяемые её социальным предназначением, характеризуемые определенным предметом ведения, направленные на решение соответствующих задач и осуществляемые в пределах предоставленной ей компетенции, позволяет сделать вывод о том, что никаких других функций кроме надзорной у прокуратуры быть не должно [26, с. 75].

Известная доля настойчивости в реанимации прокурорского надзора прослеживается и в различных информационно-аналитических материалах

Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, где сквозит не скрываемая обеспокоенность центрального аппарата названного ведомства состоянием законности в процессуальной деятельности следователей структурных подразделений Следственного комитета России (далее – СК России) и других правоохранительных органов. Согласно статистике, количество выявляемых здесь прокурорами нарушений, в том числе при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, остаётся весомым. Не удивительно поэтому, что авторы многочисленных научных изысканий последнего времени [15, с. 11-14], специально посвящавшие свои труды прокурорской тематике, всё упорнее выделяли и выделяют в ней преимущественно надзорную составляющую, развивая, таким образом, положения действующего в этой части федерального законодательства:

• -    надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

• -    надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

• -    надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

• -    надзор за исполнением законов судебными приставами;

• -    надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

• -    уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;

• -    координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;

• -    возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в соответствии с полномочиями, установленными Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и другими федеральными законами (п. 2 ст. 1 Закона №2202-1) [34, с. 3].

Статья 29 Закона №2202-1 провозглашает, что предметом надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие [9, с. 27].

Комментируемое положение нашло развернутое освещение в теории прокурорского надзора, где наличествует мнение, в частности, о том, что объектом отрасли прокурорского надзора за исполнением законов в деятельности органов дознания и предварительного следствия является точное соответствие закону действий, ими совершаемых, а также выносимых актов [28, с. 45]; хотя правильнее было бы говорить не об объекте, а о предмете прокурорского надзора.

Функция надзора находится в непосредственной близости с принципом независимости прокуратуры. Выражается он в обособленном осуществлении ею своих полномочий, исключающем какие-либо попытки незаконного внешнего воздействия со стороны федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и общественных объединений (п. 2 ст. 4 Закона №2202-1) [13, с. 30].

Стремление российского законодателя возродить и в обновленном виде укрепить надзорную функцию прокуратуры прослеживается в Конституции Российской Федерации, в УПК Российской Федерации, а также в иных, как утративших силу (отмененных), так и в действующих, нормативных правовых актах, регламентирующих различные сферы общественных отношений. Достаточно сказать о ст. 38 Закона Российской Федерации от 21.07.1993 №5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» [4], ст. 21 Феде- рального закона от 12.08.1995 №144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» [6], ст. 7, 10, 33 Федерального закона от 15.07.1995 №103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» [7] и проч.

Однако в письмах, приказах и указаниях Генерального прокурора Российской Федерации определенная непоследовательность в отношении к данному вопросу сохраняется. Так, приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 05.07.2002 №39 «Об организации прокурорского надзора за законностью уголовного преследования в стадии досудебного производства» [10] прокуроры обязываются организовывать работу таким образом, чтобы их деятельность максимально обеспечивала конечную цель уголовного преследования – изобличение лиц, виновных в совершении преступлений и привлечение их к уголовной ответственности.

Именно поэтому, по всей видимости, И.Я. Кливер и ставит под сомнение необходимость реанимации института общего надзора, в том числе за контролирующими органами. Прокуратура, по его убеждению, должна заниматься «....надзором исключительно в сфере административных и уголовных правонарушений, атак же расследованием преступлений...»[27, с. 5].

Новейшие изменения, внесенные в УПК РФ и в Закон №2202-1, исключают необходимость детального обсуждения процитированной точки зрения, поскольку в постперестроечной юридической литературе прокурорские полномочия в досудебном производстве по уголовным делам обсуждаются, главным образом, с позиций классического (общего) надзора [23, 21, 31].

В качестве примера можно привести высказывание Е.Н. Гринюка, уверенного в том, что, несмотря на корректировки законодательства, роль прокурора в обеспечении прав участников уголовного процесса остаётся неизменной: как орган надзора он призван следить за тем, чтобы в ходе расследования неуклонно соблюдались конституционные и процессуальные права граждан, чтобы их ограничение осуществлялось только в случаях, предусмотренных законом, и при наличии достаточных к тому оснований[24, с. 219].

Аналогичные, встречающиеся в периодической печати суждения, становятся весьма актуальными вследствие с завидным постоянством выявляемых надзирающими прокурорами нарушений законности в деятельности оперативно-розыскных органов, а также органов дознания и предварительного следствия, практически повсеместно носящих системный характер. На данное обстоятельство обращается внимание в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 15.02.2011 №33 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности» [12].

Проиллюстрировать складывающуюся в различных регионах Российской Федерации обстановку (в контексте сказанного) может следующий пример.

Прокуратурой Октябрьского района одного из федеральных субъектов в марте 2010 г. по отработанной методике проводилась проверка состояния законности при осуществлении розыска лиц, пропавших без вести. Было установлено, что в ноябре 2009 г. в местные органы внутренних дел поступало заявление об исчезновении некоего гражданина М., по факту чего в возбуждении уголовного дела было отказано (п. 1 ч. 1 ст. 24 УПК РФ).

В ходе прокурорской проверки выяснилось, что осмотр места происшествия проводился поверхностно; собранные материалы направлялись в Ленинский следственный отдел Следственного управления СК России для возбуждения уголовного дела по признакам преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 105 УК РФ. Однако решение об этом было принято спустя 30 суток после отмены прокурором постановления об отказе в возбуждении уголовного дела. В конечном итоге, преступление было раскрыто, однако его расследование заметно осложнилось, поскольку труп пострадавшего М. был обнаружен по истечении 5 месяцев1.

На взгляд профессора Ю.Е. Винокурова, под прокурорским надзором следует понимать специфическую деятельность органов прокуратуры, осуществляемую от имени Российской Федерации и состоящую в проверке точности соблюдения Конституции Российской Федерации и исполнения законов, действующих на ее территории. Содержанием прокурорского надзора, полагает он, является выявление фактов несоблюдения Конституции Российской Федерации, нарушения требований законов, установление виновных, принятие мер к их наказанию, а также предупреждению сопутствующих последствий[36, с. 16, 17].

В пользу дальнейшего совершенствования прокурорской надзорной практики выступают также установления п. 6 ст. 35 Закона №2202-1, согласно которому Генеральный прокурор Российской Федерации вправе обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросам нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, применяемым или подлежащим применению в конкретном деле. Однако отмеченная декларация не дублирована в Федеральном конституционном законе от 21.07.1994 №ФКЗ «О конституционном суде Российской Федерации» [5], в результате чего, считают В.Н. Авдеев и Д.И. Шелег, страдают интересы укрепления законности и правопорядка [13, с. 6,7].

Неоспоримое преимущество прокурорского надзора в сравнении с судебным контролем выража- ется также в потенциальной возможности превентивного выявления в условиях прокурорских проверок фактов волокиты и формализма, недопустимых в досудебных стадиях уголовного процесса. Об этом говорится в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 12.07.2010 №276 «Об организации прокурорского надзора за исполнением требований закона о соблюдении разумного срока на досудебных стадиях уголовного судопроизводства» [11].

По сведениям ряда ученых, среди следователей (и прокуроров), осуществлявших расследование (и надзор), а также поддержание государственного обвинения в суде по уголовным делам о преступлениях организованных преступных формирований, в ходе процессуальной деятельности стороны обвинения на досудебном этапе производства по уголовным делам выявлялись следующие типичные нарушения (ошибки):

• -    решениеобокончанииследственныхдействий принималось преждевременно, когда еще не все доказательства были собраны (53,0% респондентов);

• -    не все ходатайства и жалобы, поступавшие к следователю в период ознакомления с материалами уголовного дела, рассматривались (или рассматривались не в полном объеме) – 51,0%;

• -    материалы уголовного дела прокурору представлялись не полностью, в не прошитом виде(25,0%);

• -    в ходе ознакомления обвиняемых и их защитников с материалами уголовного дела незаконно ограничивался их доступ к отдельным томам производства (2,0%);

• -    незаконно ограничивался доступ обвиняемых и их защитников к ознакомлению с вещественными доказательствами (14,0%);

• -    незаконно ограничивался доступ обвиняемых и их защитников к ознакомлению с видеоматериалами (8,0%);

• -    стороне защиты необоснованно отказывалось в снятии копий с материалов уголовного дела (4,0%);

• -    копии процессуальных документов незаконно изготавливались за счет средств органов предварительного расследования (24,0%) и др. [25, с. 9-13]

Распространенность перечисленных негативных фактов в процессуальной деятельности следователей и в настоящее время в состоянии спровоцировать «серьезные» научные дебаты, предметом которых является феномен так называемого прокурорского руководства уголовным преследованием. О несостоятельности подобного отношения к данной проблеме автор настоящей статьи не единожды выступал в своих прошлых научных публикациях, подвергая критике социальную значимость описываемого неуклюжего прочтения «буквы закона».

В силу изложенного и становится понятной бесперспективность стратегии, ориентированной на ущемление прав надзирающих прокуроров на досудебном этапе производства по уголовным делам, несмотря на то, что апологеты судебного контроля, как и прежде, твердо уверены в том, что при разрешении уголовно-правовых споров только судебное решение может быть окончательным. В тоже время и судьи не застрахованы от ошибок (злоупотреблений), вследствие чего становится значимым, чтобы наблюдение за юридической состоятельностью принимаемых ими решений было не внутриведомственным, а сторонним.