Налоговая амнистия и амнистия капиталов в России: теория и практика

Система налогообложения - сложный социальный и экономико-правовой институт в структуре государства. Эта сложность обусловлена многообразием распределительных и перераспределительных отношений, входящих в структуру этого института. Посредством налогов государство стремится достичь политического и экономического равновесия между общественными потребностями и ресурсами по их удовлетворению. Государственное влияние на важнейшие направления социальной жизни в стране, в том числе и на экономику, реализуется с помощью распределения материальных ресурсов, финансового контроля, установления и регулирования налоговых ставок, объявления налоговых амнистий и т. д. К сожалению, последние не стали объектом глубоких научных исследований. В основном тема целесообразности проведения налоговых амнистий или амнистии капиталов рассматривалась учеными, специалистами-практиками и журналистами [1].

С древности и по настоящее время амнистии в различных формах не раз применялись верховной властью по отношению к лицам, совершившим как уголовные, так и налоговые преступления и правонарушения. Один из первых документов о налоговой амнистии в истории человечества - указ о «справедливости» царя Аммицадуки, одного из преемников Хаммурапи (середина XVII в. до н. э.), в котором записано: «Чтобы мне сесть на трон отца своего перед богом Мардуком и чтобы поддержать налогоплательщиков, я отсрочил выплаты пастухов, земледель-цев-issakum-ов, я разбил табличку с долгом солдатов-редума и баирума, а также мушкенума, я установил справедливость в стране...» [2].

Исторически сложилось, что проведение налоговых амнистий было связано в основном с теми случаями, когда чрезмерный уровень налогообложения ставил население различных государств на грань разорения и голода. История свидетельствует о войнах, восстаниях и революциях, причиной которых были высокие налоги [3].

Что же такое налоговая амнистия? К сожалению, точное определение понятия «налоговая амнистия» в нормативных актах отсутствует. Не будем приводить различные определения понятия налоговой амнистии, имеющиеся в трудах ученых и специалистов-практиков, так как это не является предметом данного исследования. Отметим, что, на наш взгляд, наиболее четкая дефиниция понятия налоговой амнистии приведена в работе И.Н. Соловьева «Налоговая амнистия» [4]. Автор работы определяет налоговую амнистию как «…устанавливаемое государством на момент ее принятия освобождение лиц, совершивших налоговые правонарушения, от привлечения к налоговой ответственности при условии полного или частичного декларирования сокрытых сумм налогов и добровольного внесения их в бюджет».

В новейшей истории СССР и России неоднократно проводились амнистии, но налоговых практически не было. Так, в период советской власти с 1917 г. по 25 декабря 1991 г. (дата распада СССР) была проведена 21 амнистия, но налоговая была только одна – в 1923 г.

Так, Декретом Всероссийского центрального исполнительного комитета РСФСР (ВЦИК) от 30.04.1923 г. «Об амнистии неплательщиков единого натурального налога» [5] освобождались от наказания граждане, впервые совершившие преступления, предусмотренные ст. 79 и ч. 2 ст. 80 Уголовного кодекса РСФСР, а также малоимущие семьи красноармейцев, инвалиды империалистической и гражданской войн и семьи погибших в этих войнах освобождались от дальнейшего отбывания наказания в виде лишения свободы и принудительных работ.

В постсоветский период, с декабря 1991 г. по настоящее время, было проведено 17 амнистий, но налоговую амнистию Государственная дума Российской Федерации официально не проводила ни разу. В постсоветский период проведение налоговых амнистий и амнистий капиталов осуществлялось на основе указов президента РФ и федеральных законов, что фактически нарушало установленную процедуру объявления официальных амнистий в стране [6].

Так, 27.10.1993 г. впервые была предпринята попытка проведения налоговой амнистии: был принят Указ Президента РФ № 1773 «О проведении налоговой амнистии в 1993 г.» [7]. В соответствии с условиями амнистии, предприятия, учреждения и организации, а также физические лица, объявившие о своих неуплаченных налогах и налоговых платежах, в случае внесения их в полном объеме в бюджет освобождались от применения санкций, предусмотренных налоговым законодательством Российской Федерации.

Налоговая амнистия 1993 г. фактически провалилась, так как за период проведения амнистии в налоговые органы обратились всего 44,5 тыс. юридических и 2 тыс. физических лиц, в результате чего в государственный бюджет было внесено всего 350 млрд (неденоминированных) рублей ранее неуплаченных налогов [8]. Налоговой амнистии не обеспечили успех даже грозные предупреждения о введении более жестких санкций после ее проведения. Одними из причин неудачи амнистии 1993 г. являлись ее возмездный характер и строго фискальная цель.

В настоящее время амнистию в налоговой сфере можно разделить на непосредственно налоговую и амнистию (легализацию) капиталов и имущества, или, как ее еще называют, финансовую амнистию.

Учитывая мнения ученых и специалистов [9], считаем, что экономическая, или финансовая, амнистия по своему содержанию намного шире налоговой амнистии и соотносится с последней как целое и часть. Поэтому амнистию капиталов не следует отождествлять с налоговой амнистией ввиду их разной правовой природы.

По нашему мнению, под амнистией капитала следует понимать легализацию денежных средств и имущества физических и юридических лиц, которые в установленные законом сроки не были отражены в финансовых и бухгалтерских документах и с которых не были уплачены налоги, штрафы и пени или были допущены другие нарушения законов.

Прообразом первой в постсоветский период амнистии капиталов стал федеральный закон от 30.12.2006 г. № 269 «Об упрощенном порядке декларирования доходов физическими лицами». В нем были установлены только два условия для легализации капиталов – уплата 13 %-го налога с них и внесение соответствующих сумм на счета в российские банки [10]. Итогом данной налоговой амнистии с 1 марта по 31 декабря 2007 г. стало перечисление гражданами в государственный бюджет 3,7 млрд р. с общей суммы задекларированных капиталов 28,2 млрд р. Много это или мало?

Незначительность финансового результата российской налоговой амнистии подтверждается, к примеру, итогами такого же мероприятия в Ирландии в 1998 г. Тогда в этой небольшой стране доходы, собранные в результате налоговой амнистии, составили 1,5 млрд долл. США (2,5 % ВВП). Таким образом, если сравнивать абсолютные цифры, результат в Ирландии оказался лучше российского в 10 раз, тогда как по относительным цифрам (в процентах от ВВП) российский результат оказался хуже в 250 раз (!), потому что собранные средства составили чуть более 0,01 % ВВП. Вывод крайне неутешительный: итоги налоговой амнистии 2007 г. в России следует признать неудовлетворительными [11].

Следующим шагом по амнистии капиталов в России стал закон от 24.11.2014 г. № 376-ФЗ [12], целью которого был возврат российскими юридическими лицами капитала от использования офшорных компаний на территорию России. И если указанный закон предполагал возврат российского капитала от использования офшоров без налоговых последствий для российских юридических лиц, то налоговую амнистию в отношении налогоплательщиков – физических лиц установил закон от 08.06.2015 г. № 140-ФЗ [13].

Чем же обусловлено принятие в столь короткие сроки двух важных для бюджета страны федеральных законов? Можно предположить, что это связано с массовым выводом денежных средств в офшоры за границу. К примеру, показатели по вывозу капитала из России за 2014 г. в два с половиной раза превысили цифру за 2013 г. По данным Банка России, в 2014 г. из страны «утекли» 151,5 млрд долл. США (в 2013 г. – 61 млрд долл. США) [14].

С учетом вышесказанного становится понятным, что назрела необходимость реализовать правовой механизм возврата капиталов и имущества из офшоров в национальную экономику, т. е. провести амнистию капиталов. Но нужно помнить, что любая амнистия, в том числе налоговая или капиталов, – это важный политический акт, не только затрагивающий фискальные интересы государства, но и влияющий на благополучие всех членов российского общества.

Ссылки и примечания:

• 1.    См.: Александров М. Налоговая амнистия // Финансы. 2007. 16 июля ; Коттке К. Грязные деньги – что это такое? М., 1998 ; Соловьев И.Н. Налоговая амнистия : учеб. пособие. М., 2009 ; Шарапова О.А. Налоговая амнистия: сравнительно-правовой и историко-правовой взгляды на проблему // Реформы и право. 2008. № 1 ; и др.

• 2.    Цит. по: Никитина А.Д. Одна из первых в мировой истории налоговая амнистия: указ о «справедливости» (mīšarum) царя Аммицадуки и его влияние на частноправовые документы в Вавилонии первой половины II тыс. до н. э. // Научные проблемы гуманитарных исследований. 2011. Вып. 7.

• 3.    Подробнее см.: Верещагин С.Г. Социально-политические конфликты в налоговой сфере во Франции и Германии в Средние века и Новое время. Владивосток, 2009 ; Налоговые восстания и бунты в Германии в Средние века // Право и политика. 2010. № 4 ; Формы разрешения социально-политических конфликтов в налоговой сфере: революции, восстания и бунты // Правовая политика и правовая жизнь. 2010. № 1.

• 4.    Соловьев И.Н. Указ. соч. С. 10–11.

• 5.    Об амнистии неплательщиков единого натурального налога [Электронный ресурс] : декрет ВЦИК от 30 апр. 1923 г. URL: http://www.libussr.ru/doc_ussr/ussr_1636.htm (дата обращения: 19.05.2016).

• 6.   Правом издания акта амнистии согласно ст. 103 Конституции РФ 1993 г. обладает только Государственная дума РФ.

• 7.  О проведении налоговой амнистии в 1993 году : Указ Президента РФ № 1773 // Собрание актов Президента и Пра

  вительства РФ. 1993. № 44. Ст. 4193.

• 8.   Горбунов И. Итоги налоговой амнистии // Экономика и жизнь. 1994. № 27.

• 9.  См.: Белова Т.А. Соотношение налоговой амнистии с иными видами экономических амнистий // Исторические, фи

  лософские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. Тамбов, 2014. № 8 (46) : в 2 ч. Ч. I. C. 25–27 ; Соловьев И.Н. Указ. соч. ; и др.

• 10.    Об упрощенном порядке декларирования доходов физическими лицами : федер. закон от 30 дек. 2006 г. № 269 // Российская газета. 2006. № 4263.

• 11.    Николаев И.А. Налоговая амнистия: итоги // Финансовые и бухгалтерские консультации. 2008. № 3.

• 12.    О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации (в части налогообложения прибыли контролируемых иностранных компаний и доходов иностранных организаций) : федер. закон РФ от 24 нояб. 2014 г. № 376-ФЗ // Российская газета. 2014. № 272. 28 нояб.

• 13.    О добровольном декларировании физическими лицами активов и счетов (вкладов) в банках и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : федер. закон РФ от 8 июня 2015 г. № 140-ФЗ // Там же. 2015. № 124. 10 июня.

• 14.    См.: Отток капитала из России в 2014 году составил 150 миллиардов долларов [Электронный ресурс]. URL: http://www.pravda.ru/news/economics/17-01-2015/1244306-ottok-0/ (дата обращения: 11.05.2016).