Налоговая политика: взаимодействие власти, бизнеса, общества

Налоговая политика, наряду с политикой социальной, экономической, денежно-кредитной, бюджетной, экологической, определяет процесс социально-экономического развития территории, при этом объективно является обременением для налогоплательщика. В условиях замедляющихся темпов экономического роста как в масштабе экономики Вологодской области, так и в масштабах России одной из важнейших задач является нахождение оптимальной модели налоговой политики. С одной стороны, следует учитывать объективный фактор: предприятия и другие юридические лица, которые являются налогоплательщиками и формируют доходную часть бюджета, испытывают на себе воздействие таких негативных явлений, как сокращение оборотных средств, паде-ниеуровня производства, снижение инвестиций, что не способствует повышению их налогового потенциала. С другой стороны, негативные последствия наступают также и для населения, что выражается в снижении реальных доходов, замедлении темпов появления новых рабочих мест (а то и в их сокращении) и т. д. Указанные обстоятельства диктуют необходимость поддержания и стимулирования деловой активности, а также выполнения взятых социальных обязательств. Последние регламентируются теми или иными нормативно-правовыми актами. В частности, Указы Президента РФ от 7мая 2012 года красной чертой проводят линию тренда на создание благоприятных условий для повышения уровня жизни граждан. Вышеперечисленное обусловливает актуальность данного материала и служит отправной точкой для понимания последствий, которые будут иметь место при принятии того или иного управленческого решения в области налоговой политики. В статье, опираясь на эволюцию и теорию налогообложения, характеризуются проблемные особенности и современные тенденции налоговой политики. Обосновано, что налоговая политика, кроме функции обеспечения формирования доходной части бюджета, обязана выполнять функцию стимулятора экономического роста и повышения уровня и качества жизни граждан. В статье с учетом со- временной экономической и политической ситуации сформулированы предложения (на примере Вологодской области) по совершенствованию налоговой политики, высказана целесообразность публичной дискуссии по проблемам взаимодействия региональных органов власти и гражданского общества.

Налоговая политика, налоги, бюджетная политика, формирование доходной части бюджета.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации [4] разработка и осуществление налоговой политики отнесены к компетенции федеральных органов государственной власти. Действующее законодательство, в пределах установленных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, наделяет их правом установления и регулирования региональных и местных налогов и сборов. Безусловно, налоговая политика является эффективным инструментом органов власти, обеспечивая формирование доходной части бюджетов всех уровней. Одновременно налоговая политика, во взаимосвязи с денежно-кредитной, бюджетной, социальной, экономической, экологической политиками, определяют процесс социальноэкономического развития общества.

Исследованию проблем налоговой, бюджетной, денежно-финансовой политик посвящены работы многих российских ученых, в частности, таких как А.Г. Гранберг, В.В. Иванов, В.В. Ивантер, В.А. Ильин, Ю.В. Кузнецов, В.А. Лялин, Г.Б. Поляк, А.А. Румянцев, Т.В. Ускова, А.Н. Шичков и др.

Налоговый кодекс Российской Федерации [10] определяет такие ключевые понятия, как налог и сборы: обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельно- сти государства и (или) муниципальных образований.

Сбор – обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий), либо уплата которого обусловлена осуществлением в пределах территории, на которой введен сбор, отдельных видов предпринимательской деятельности.

История налогообложения неразрывно связана с эволюцией человеческой цивилизации. Первичные элементы налоговой системы появились на этапе становления общинного проживания человека, появления властных полномочий руководства общины, а затем развития государственности. До появления денежного обращения налоговые сборы осуществлялись в натуральном виде. Логичным, с позиций настоящего времени, воспринимается разнообразие и изменения во времени объектов и ставок налогообложения. Некоторые из них, адекватные конкретному периоду развития человечества, воспринимаются современными исследователями как экзотические (например, налоги на бороду или дым из печи – характерные для периода правления на Руси царя Петра I).

Однако с первых этапов реализации налоговой политики до настоящего времени ее характеристиками признаются следующие:

• 1.    Налог и сбор всегда обременителен для каждого налогоплательщика (физического и юридического лица, в том числе органов государственной власти и местного самоуправления), в связи с чем налоговая политика должна объективно иметь две составляющие: убедительно-мотиви-рующую (когда не платить налог неприлично и общественно осуждаемо лично и большинством населения) и принуди-тельно-обязывающую (уголовная, административная ответственность).

• 2.    Величина налога должна быть посильной для его плательщика. При этом объективно орган власти, устанавливая ставку налога, первично заинтересован в ее максимальной величине (для формирования наибольшего размера доходной части бюджета). Плательщик налога, наоборот, заинтересован в наименьшей сумме налога. Причем степень мотивации на уплату налога всегда обратно пропорциональна величине установленной ставки налога.

• 3.    Перечень налогов и сборов, объект и ставки налогообложения, сроки и технология их уплаты должны быть по возможности стабильными во времени. Это позволяет обеспечить своевременность и полноту их получения. В современных условиях, очевидно, целесообразно синхронизировать стабильную налоговую политику с законодательно установленным 5-летним циклом избирательных компаний и формированием органов государственной власти и органов местного самоуправления.

• 4.    Налоговая политика, кроме функции обеспечения формирования доходной части бюджетов, обязана выполнять функцию стимулятора экономического роста и повышения уровня и качества жизни граждан. Причем главные администраторы этих функций – органы государственной власти и органы местного самоуправления – не должны (законодательно

не имеют права) противопоставлять эти функции друг другу, исполнять одну функцию в ущерб другой.

Обоснование этого вывода базируется на главных конституционных нормах Конституции России:

• – ст. 2. «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью»;

  – ст. 7. «Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека»;

  – ст. 18. – «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием».

• 5.    Российская налоговая политика, в условиях 3-уровневой модели управления и адекватной 3-уровневой бюджетной системы (федеральный, региональный, муниципальный) должна быть функцией регулятора межбюджетных отношений, создавать равные финансовые ресурсы для каждого уровня управления. При этом принципиально важно констатировать, что каждый бюджетный рубль формируется первично в муниципальном образовании, а затем перераспределяется между муниципальным, региональным и федеральным бюджетом. Явное использование

Логично, что процесс формирования и исполнения бюджета, «… предназначенного для исполнения задач и функций органов государственной власти и органов местного самоуправления» [1], нужен не столько для отчета об эффективности деятельности органов власти, сколько нацелен на достижение планируемых показателей уровня и качества жизни населения на основе установленных и выполняемых результатов экономического развития.

больших властных полномочий вышестоящими уровнями бюджетной системы ежегодно сохраняет тенденцию концентрации налогов и сборов на федеральном, затем региональном и в наименьшем остаточном варианте – на муниципальном уровне. Ежегодно признаваемое межбюджетное неравенство корректируется на величину необеспеченных финансовых обязательств, передаваемых в виде дотаций, субсидий, трансфертов, бюджетных ссуд, кредитов от федерального – бюджету субъекта, а от регионального – бюджету муниципального образования.

Следует отметить наметившиеся в последние годы положительные тенденции в данной сфере. Произошли стабильное закрепление за бюджетом субъекта Российской Федерации 100% налога на имущество юридического лица и 100% закрепление за муниципальным бюджетом земельного и налога на имущество физических лиц; передача финансового ресурса осуществляется не в виде денежных средств, а в форме налога или сбора. Но многие вопросы еще ждут своего решения.

Рассмотрены имеющиеся проблемы анализа налоговой и бюджетной систем в России за период 1995 – 2015 гг., на примере Вологодской области. Анализ позволяет сделать следующие выводы:

• 1.    Перечень установленных налогов и сборов стабилизировался.

• 2.    Постоянно закрепленными за конкретным уровнем являются

  – таможенные платежи, НДС – 100% за федеральным;

  – налог на имущество юридических лиц – 100% за региональным;

  – земельный налог, налог на имущество физических лиц – 100% – за муниципальным.

• 3.    Значительно уменьшился потенциал налога на прибыль, особенно налогоплательщиков крупного бизнеса (Северсталь, Фосагро). Доля в доходной части бюджета области сократилась со значения около 50% до 10%. Указанное обстоятельство изменило принципиально и статус области – из многолетнего стабильного донора мы перешли в группу субъектов-реципиентов. Кроме того, государственный долг области достиг критического уровня в 2014 году, практически приблизившись к величине собственных доходов. На его обслуживание в 2015 году требуется 4% расходной части бюджета – чувствительное обременение.

• 4.    В соответствии с опубликованными нами прогнозами еще начала 21 века [20; 21] ведущую роль в доходной части консолидированного бюджета области (далее – КБО) составляют налог на доходы физического лица (НДФЛ), налог на имущество юридических лиц, налог на имущество физических лиц, земельный и акцизы, которые в 2014 году составили более 50%.

• 5.    Доля в доходной части КБО от объектов малого и среднего предпринима-

• тельства составляет 5 – 7%. Большая часть предпринимателей платит налоги по упрощенной системе налогообложения в виде единого налога на вмененный доход. Кроме единого налога на вмененный доход (далее – ЕНВД) вклад сферы малого и среднего предпринимательства в доходную часть КБО состоит в НДФЛ предпринимателей и нанятых ими работников. Одновременно формируются поступления в государственные внебюджетные фонды. Косвенной формой увеличения доходной части бюджета от малого и среднего предпринимательства является увеличение предложения (путем выпуска товаров и оказания услуг), а также спроса (путем получения дохода). Логично, что величина поступлений в доходную часть КБО линейно (прямо пропорционально) определяется:

Налоги на прибыль, налог на доходы физических лиц (далее НДФЛ), акцизы стабилизировались сравнительно в меж- бюджетном закреплении. При этом НДФЛ и акцизы формируют значительную часть регионального бюджета, а НДФЛ – и муниципального бюджета.

Наш сдержанно-оптимистический прогноз по налогу на прибыль в бюджет Вологодской области на ближайшие 5 лет: с учетом профессионализма менеджмента крупного бизнеса, существующего права группового налогоплательщика, выгоды от экспорта при нынешнем соотношении рубля к доллару и евро, его доля в доходной части консолидированного бюджета области будет в пределах 10 – 12%.

Ведущая роль указанных поступлений в доходную часть бюджета сохранится на ближайшие 5 лет, а также имеет стратегическую перспективу.

• 1)    количеством предпринимателей;

• 2)    количеством нанятых ими работников (количество рабочих мест);

• 3)    величиной «белого» дохода предпринимателя и его работников;

• 4)    объемом произведенной и реализованной продукции и долей местных товаропроизводителей в валовом региональном продукте Вологодской области;

• 5)    балансовой стоимостью объектов недвижимости и показателем рентабельности деятельности малого и среднего предпринимательства (для классической модели налогообложения).

В связи с изложенным обоснованно оценивать итоги работы в сфере малого и среднего предпринимательства комплексным показателем, добавив к 5 вышеуказанным еще один – долю поступлений в бюджет от малого и среднего предпринимательства. На практике используется дискретный вариант, когда используется один или несколько показателей для обоснования позитивных выводов автора.

На федеральном и региональном уровнях реализуются государственные (феде- ральные и областные), муниципальные программы развития малого и среднего предпринимательства.

Причины стабильного повышения внимания органов власти к сфере МСП очевидны и имеют политическую, экономическую и социальную составляющие. Политическая часть связана с тем, что формируемый класс предпринимателей представляет собой базовую политическую силу сторонников рыночной модели хозяйствования. Экономическая часть состоит в том, что объекты МСП, успешно адаптируясь в условиях конкурентной среды рыночной экономики, обеспечивают значительную долю в ВВП, ВРП, а также стабильную составляющую доходной части бюджета. Социальная часть выражает сохранение и создание новых рабочих мест, рациональное использование местных природных ресурсов с поддержанием экологической безопасности территорий, сохранение традиционных народных ремесел, а также исторических и культурных традиций и ценностей. Представители малого и среднего бизнеса в совокупности с достойно воспринимаемыми и оплачиваемыми в обществе работниками социальной сферы (образование, здравоохранение, культура, спорт, социальная защита) формируют средний класс любого развитого государства. В качестве убедительного показателя роли и места сферы МСП как работодателя, на примере современной Вологодской области, является факт предоставления работы 188 тысячам вологжан, что в несколько раз опережает крупнейшие предприятия области – ОАО «Северсталь», ОАО «ФосАгро».

Однако за период 2000 – 2015 гг. в РФ, Вологодской области количество предпринимателей, число нанятых ими работников, доля малого и среднего предпринимательства в валовом региональном продукте, доля в доходной части КБО имеют незначительную позитивную динамику, в разы худшую от сравнительных показателей в развитых странах.

При этом самое главное: предприниматели единодушно заявляют о желании заниматься бизнесом, работать легально с регистрацией в Вологодской области при условии поддержки от власти в форме:

– посильной налоговой нагрузки;

• – стабильности налогов и сборов во времени;

  – доступности кредитных ресурсов для начала бизнеса и периодического пополнения оборотных средств;

  – обоснованности администрирования (контроля, надзора), исключения одновременных противоречивых требований от контрольных инстанций.

Одновременно с этим государственные и муниципальные служащие заявляют о готовности поддержки малого и среднего предпринимательства.

Отсутствие желаемой положительной динамики показателей деятельности малого и среднего предпринимательства проявляется в различных формах. Наиболее распространенными являются:

– перерегистрация предпринимателей в других регионах Российской Федерации;

– вывоз капитала за рубеж;

– увеличение сектора теневой экономики;

– рост коррупционных контактов чиновников и предпринимателей.

Это означает, что органы власти и предприниматели до настоящего времени не нашли компромиссного взаимовыгодного для каждой стороны варианта взаимодействия.

Весьма показательно характеризует взаимоотношения власти и гражданского сообщества (частью которого является малое и среднее предпринимательство) дискуссия о проектах областных законов «О внесении изменений в закон области «О налоге на имущество» организаций»

и «Об установлении единой даты начала применения на территории Вологодской области порядка определения налоговой базы по налогу на имущество физических лиц, исходя из кадастровой стоимости объектов налогообложения». Разработчики проектов законов, обосновывая свои инициативы неравномерностью налоговой нагрузки и уходом от уплаты налога, предлагают увеличить налоговую нагрузку для юридических и физических лиц с ежегодной этапностью реализации с 2016 по 2018 год. Экономическая база данного предложения – переход от существующей инвентаризационной стоимости земельных участков и объектов недвижимости к их кадастровой стоимости. Первый закон, по данным разработчика, затрагивает интересы 849 организаций, а также 12556 малых и 147 средних предприятий, использующих упрощенную систему налогообложения. Второй закон, по мнению разработчика, затронет интересы 400 тысяч физических лиц. То есть оба закона являются налоговым обременением практически для всего трудоспособного населения Вологодской области.

Сами разработчики проектов законов указывают на следующие негативные последствия реализации их инициатив:

– дополнительные затраты на определение кадастровой стоимости объектов;

– расходы на оплату экспертов и возможность обжалования кадастровой стоимости объектов в суде;

– понижение в ряде случаев кадастровой стоимости (по сравнению с сегодняшними инвентаризационными величинами) и как следствие сокращение планируемых налоговых поступлений в бюджеты;

– увеличение затрат на аренду объектов для индивидуальных предпринимателей и представителей малого и среднего предпринимательства;

– распространение налоговой нагрузки на некоммерческие организации, для которых извлечение прибыли не является основным видом деятельности;

– критические налоговые нагрузки для предприятий сельской торговли, потребительской кооперации, имеющих минимальную рентабельность.

Показательно, что разработчики проектов законов предполагают от их внедрения иметь дополнительные поступления в консолидированный бюджет области менее 1% (около 350 млн рублей) от современной доходной части консолидированного бюджета области ежегодно.

В данной ситуации принципиальное значение имеет продолжающаяся экономическая рецессия в России, выражаемая в сокращении показателей роста валового внутреннего продукта (далее – ВВП), валового регионального продукта (далее – ВРП), индексов производства по отраслям, ограничением спроса на трудовые ресурсы, падению доходов организаций и граждан. Дополнительные затраты у юридических и физических лиц возникают с ростом цен на товары первой необходимости и лекарства, платежей за коммунальные услуги, транспортные расходы, обязательные платежи за капитальный ремонт домов. Отрицательное влияние на доходы граждан и организаций оказывают инфляция и падение курса рубля к доллару и евро. В данных условиях, с учетом выполнения майских (2012 года) Указов Президента Российской Федерации, в части социальных обязательств перед населением, предельно остро стоит задача для органов государственной власти, органов местного самоуправления найти во взаимодействии с большинством населения страны компромисс, особенно в вопросах земельного налогообложения и налогов на имущество физических и юридических лиц.

В данный ситуации уместно вспомнить показательный пример с НДФЛ. После многолетней острой национальной дискуссии решение о снижении ставки этого налога с 35% до 13% (почти в 3 раза) привело к увеличению его поступления в бюджет в 2,5 раза.

На основании всего вышеизложенного предлагаем:

• 1.    Дискуссию о вышеназванных областных законах продолжить, в частности, на площадке Общественной палаты Вологодской области с участием всех заинтересованных сторон, сняв с повестки дня срок вступления законов в силу с 01.01.2016.

• 2.    Провести дополнительную экспертизу с участием органов местного самоуправления, Общественной палаты, НКО кадастровой стоимости земель в рамках муниципальных районов и государственных органов Вологодской области.

• 3.    Отдельной рабочей группой определить оптимальную методику оценки стоимости имущества организации, а также алгоритм ее реализации. Это важно как для органа, разрабатывающего методику, так и обеспечивающего ее доведение до налогоплательщика и контролирующего ее применение, а также обеспечения прав налогоплательщика при данной процедуре. В компетенции данной группы смогут быть также предложения по индивидуальным оценкам кадастровой стоимости объектов для различных категорий юридических лиц.

• 4.    Самостоятельной рабочей группой разработать оптимальную методику оценки имущества физических лиц. В качестве базовой обсудить идею о том, чтобы рассматривать в качестве объекта на имущество физического лица не индивидуальную совокупность теплиц, колодцев,

• 5.    В рамках дискуссии целесообразно рассмотреть возможность целевого закрепления налогов на имущество организации и физических лиц за конкретным направлением расходных обязательств соответствующего бюджета. В частности, расходы в дорожную, инженерную инфраструктуру конкретного населенного пункта, территории.

• 6.    Утверждая объект, ставку, методику, технологию налогов, гарантировать ее стабильность на 5-летний срок, с возможностью пролонгации. Базовым критерием налоговой ставки считать соотношение реальных доходов физического и юридического лица и предельной ставки расходов на налог и совокупные налоговые издержки.

• 7.    Основным инструментом увеличения доходной части имущественных налоговых платежей рассматривать количество объектов и лиц налогообложения на основе уменьшения налоговых ставок (при неизменности дохода юридических и физических лиц) или повышении налоговых ставок (но на величину меньшую, чем увеличение реальных доходов юридических и физических лиц).

• 8.    Сохранить тенденцию статуса базовых налогов в консолидированный бюджет области: НДФЛ; налога на имущество юридических и физических лиц,

В случае невозможности такого решения по политическим мотивам принять законы с поправками, минимизирующими налоговую нагрузку в 2016 году до ее уровня в 2015 году для юридических и физических лиц.

бань, складов и т. д. каждого, а некий стандарт имущественного комплекса, отражающий комфортный традиционный набор строений.

Причем объект налогообложения физического лица периодически требует капитального и текущего ремонта, поэтому налог должен уменьшаться на расчетную величину амортизации с установлением некого минимального значения налога. Повышение налога будет возможно после реконструкций, модернизации или капитального ремонта, а также новостроя, с последующими амортизационными циклами.

земельного, ЕНВД, обеспечивая экономическую самодостаточность бюджетов муниципальных районов, городских округов, консолидированного бюджета области (≥80% доля собственных налоговых и неналоговых поступлений в доходную часть бюджета).

Вышеизложенные предложения были положены в основу повестки дня «круглого стола», проведенного Комиссией по экономическому развитию и предпринимательству Общественной палаты Вологодской области (ОП ВО) по теме «Система мер налогообложения и комплекс мер по противодействию теневому сектору» (заседание10ноября2015года)сшироким участием НКО, предпринимателей, депутатов Законодательного Собрания области. Участники мероприятия единодушно поддержали предложение сохранить налоговую нагрузку на бизнес в 2016 году аналогичной к 2015 году, а также обеспечить пополнение доходной части бюджета за счет не только своевременности и полноты уплаты налогов, но и увеличения налоговой базы за счет роста числа предпринимателей и создания новых рабочих мест с учетом благоприятного налогового режима в Вологодской области. Одновременно предприниматели сформулировали и альтернативный вариант, в случае принятия органами власти решения о применении кадастровой оценки земли и объектов недвижимости, понижающий налоговую нагрузку в форме исключения из нормы налогообложения объектов площадью менее 1000 (органы власти указали в проекте законодательной инициативы данный параметр – 100), объектов сельской потребкооперации, а также уменьшения динамики возрастания налоговой нагрузки в варианте: 2016 год – 1, 2017 год – 1,5, 2018 год – 2.

С учетом решения указанного «круглого стола», обращений к членам ОП ВО физических и юридических лиц, ОП ВО было подготовлено обращение к Губернатору области с изложением официальной позиции ОП ВО по данному вопросу.

Следует отметить конструктивную роль вологодской областной газеты «Красный Север» – официального СМИ региональных органов государственной власти области. Газета опубликовала статью заместителя Председателя ОП ВО Н.Н. Шохина, в которой подробным образом изложена позиция Общественной палаты области по налоговой нагрузке налогоплательщиков в 2016 году (выпуск от 18 ноября 2015 года № 130).

В статье, помимо обсуждения проблемы перехода к кадастровой стоимости земли и имущества, одновременно была изложена точка зрения инициаторов проекта (в лице заместителя губернатора, начальника Департамента финансов области В.Н. Артамоновой).

Состоялось обсуждение проекта бюджета на 2016 год в Общественной палате области на базе Вологодской областной универсальной научной библиотеки.

Участниками обсуждения были члены ОП ВО, их помощники, советники, первый заместитель губернатора области А.И. Шерлыгин, заместитель губернатора области, начальник Департамен- та финансов области В.Н. Артамонова, начальники структурных подразделений Правительства области, представители бизнес-сообщества, НКО, СМИ, граждане. Слушания вел Председатель ОП ВО И.В. Степанов. Основными докладчиками были Н.Н. Шохин, В.Н. Артамонова. После активной дискуссии в форме вопросов присутствующих и квалифицированных ответов представителей власти, было принято итоговое решение, которое было опубликовано в СМИ, а также направлено в адрес губернатора области и ЗСО ВО.

В настоящий момент окончательный вариант, внесенный губернатором области О.А. Кувшинниковым в ЗСО ВО, учитывает ряд наших предложений, в частности, примерно двукратное уменьшение налоговой нагрузки по сравнению с первоначально планировавшейся.

Таким образом, существующее конструктивное взаимодействие органов власти с институтами гражданского общества и бизнесом в форме общественной дискуссии, а затем их совместные скоординированные действия содействуют достижению запланированных показателей социально-экономического развития региона.