Налоговое администрирование в России

Уклонение от налогообложения в России по-прежнему остается ощутимой проблемой. В этих условиях меры по улучшению налогового администрирования дают значимый фискальный эффект. При этом работу по усилению контроля следует проводить исходя из принципа недопущения роста административной нагрузки.

Направления совершенствования налогового администрирования можно объединить в два блока мер: борьба с уклонением от налогообложения и повышение эффективности процедур и форм налогового контроля.

Борьба с уклонением от налогообложения

Уклонение от налогообложения приводит не только к снижению уровня налоговых доходов государства, но и к искажению справедливой конкуренции. Решение этих проблем требует от государства совершенствования налогового администрирования и законодательства, а также реализации неналоговых мер в области банковского контроля и надзора, снижения доли наличного денежного оборота между юридическими лицами.

С 2012 г. вступили в силу новые правила трансфертного ценообразования. Они призваны способствовать борьбе с одним из самых распространенных способов уклонения от налогообложения – через манипулирование ценами. С 2015 г. в целях деофшоризации экономики были введены правила налогообложения прибыли контролируемых иностранных компаний, новые правила определения налогового резидентства юридических лиц на основе места фактического управления, а также концепция конечного бенефициара доходов.

Существенный вклад в рост эффективности налогового администрирования в России вносит активная информатизация и автоматизация деятельности Федеральной налоговой службы РФ (ФНС).

Так, с 2013 г. работает автоматизированная система контроля за возмещением НДС – АСК НДС. Ее функционал состоит в автоматическом определении разрывов в цепочке уплаты НДС и, соответственно, компаний, не уплачивающих этот налог в бюджет. С 2015 г. реализуется второй этап применения этой программы – АСК НДС-2, а сейчас разрабатывается и тестируется третья версия программы, с помощью которой планируется повысить качество контроля за счет использования данных о прохождении денежных средств по банковским счетам участников операций.

В 2016 г. принято Положение об автоматизированной информационной системе «Налог-3», обеспечивающей формирование единого информационного массива и массовую обработку сведений, поступающих в налоговые органы, с функцией получения полной информации («досье») по конкретному налогоплательщику.

Перспективным направлением развития налогового администрирования в России является внедрение контрольно-кассовой техники (ККТ), автоматически передающей налоговым органам информацию об операциях. Любая ККТ, регистрируемая начиная с 1 февраля 2017 г., должна обеспечивать возможность передачи по интернету фискальных данных, т.е. сведений о расчетах с покупателями, налоговым органам. Те, кто зарегистрировал ККТ по старым правилам, были обязаны перейти на использование онлайн-касс с 1 июля 2017 г.

В связи с большим количеством спорных вопросов к порядку применения новых правил к электронным средствам платежа было принято решение перенести срок обязательного использования ККТ в отношении всех видов электронных средств платежа, кроме платежных карт, на 1 июля 2018 г.

В перспективе передаваемые с онлайн-кассы данные должны интегрироваться с данными АСК НДС-2.

Повышение эффективности процедур налогового контроля

Одним из направлений развития налогового администрирования является повышение удобства взаимодействия налогоплательщиков с налоговыми инспекциями через электронные сервисы. В частности, «личный кабинет налогоплательщика» на сайте ФНС дает пользователю – физическому лицу – широкий спектр возможностей: заполнение декларации 3-НДФЛ и ее представление в электронном виде, обращение в налоговую инспекцию без личного визита, получение информации о начисленных и уплаченных налогах.

Другое направление – снижение административной нагрузки на налогоплательщиков, связанной с проведением налоговых проверок. К факторам такой нагрузки относятся: продолжительность и количество налоговых проверок; сроки возврата из бюджета излишне уплаченных налогов; объем истребуемых налоговыми органами при проверках документов; вызовы на так называемые «убыточные комиссии» и др. В настоящее время налоговые проверки проводятся по правилам, установленным много лет назад, притом что техническая оснащенность и компетентность налоговых органов возросли. Соответственно, есть ресурс для существенного ускорения и упрощения процедур налогового контроля.

Так, сроки проведения налоговых проверок (длительность проведения одной выездной проверки составляет два месяца, однако она может быть продлена до полугода; камеральная проверка, как правило, длится три месяца) объективно являются значительными и, учитывая возможности современных информационных технологий по обмену данными между налогоплательщиками и налоговыми органами, могут быть сокращены. Это будет способствовать не только сокращению издержек налогоплательщиков и проверяющих, но и ускорению решений, принимаемых по итогам проверок, например, о возврате излишне уплаченных налогов, получении налоговых вычетов, возмещении НДС (на которое сейчас уходит больше 20 недель1), перечислении гражданам сумм заявленных вычетов по НДФЛ (три месяца на проверку и месяц на перечисление денег).

Уже сейчас одним из способов представления документов, истребуемых у проверяемого лица, является их отправка в электронном виде по интернету при условии заверения усиленной квалифицированной электронной подписью. Причем представить таким образом документы можно через личный кабинет налогоплательщика.

Проблемы могут возникнуть у налогоплательщика – физического лица при отказе налогового органа в предоставлении вычета по итогам камеральной проверки налоговой декларации. Налоговый орган может отказать в вычете без какого-либо пояснения причин , и в этом случае у физического лица есть возможность обратиться за пояснениями через «личный кабинет» на сайте ФНС. Ответ должен быть предоставлен ему в течение месяца, притом что срок обжалования отказа в вышестоящий налоговый орган составляет также один месяц с момента окончания проверки. Очевидно, что в таких условиях заявитель, скорее всего, не уложится в срок для обжалования. Имеет смысл обязать проверяющих, при необходимости, запрашивать пояснения и дополнительные документы у налогоплательщика, а не сразу принимать решение об отказе, кроме того, следует указывать его причины.

Что касается выездных налоговых проверок, то здесь важно продолжать работу, во-первых, по совершенствованию порядка отбора налогоплательщиков, подлежащих проверкам, и, во-вторых, по оптимизации состава документов, которые могут истребоваться в ходе проверки.

Более точное планирование выездных налоговых проверок на основе риск-ориентированного подхода и анализа существенности операций позволит снизить административную нагрузку на добросовестных налогоплательщиков и сконцентрировать усилия проверяющих на налогоплательщиках, деятельность которых попадает в зону высокого риска правонарушений.

Проведение выездной налоговой проверки зачастую означает для налогоплательщика необходимость сбора и подачи огромного числа документов , часть из которых в итоге является излишней. Поэтому истребование документов должно быть упорядочено, истребованию могут подлежать лишь те документы, которые действительно необходимы для проверки. Также имеет смысл реализовать возможность оперативного запроса (возможно, в электронной форме) дополнительных документов по мере необходимости.

Третье направление совершенствования налогового администрирования – развитие механизмов взаимодействия налоговых органов и налогоплательщиков на добровольной основе, предусматривающей предварительное согласование порядка уплаты налогов. К таким механизмам относятся налоговый мониторинг и предварительные налоговые соглашения.

Налоговый мониторинг является разновидностью налогового контроля, но в отличие от других его форм проводится добровольно, на основании заявления организации. На практике это позволяет решать все спорные вопросы с налогоплательщиками еще до момента подачи налоговой отчетности. После апробации пилотного проекта, начатого в конце 2012 г. и доказавшего свою эффективность, институт налогового мониторинга на законодательном уровне введен в России с 1 января 2015 г. Мониторинг осуществляется на основе оперативного анализа документов бухгалтерского и налогового учета организации благодаря онлайн-доступу налоговых органов к учетным системам и базам данных. Такая форма контроля снижает трудоемкость проверок, смягчает административную нагрузку на бизнес, поскольку при абсолютной прозрачности учета необходимость в дополнительных проверках отпадает.

В настоящее время право подачи заявления на проведение мониторинга ограничено финансовыми показателями деятельности организации, минимальные значения которых очень высоки (по сумме НДС, акцизов, налога на прибыль и НДПИ – 300 млн руб.; по доходам – 3 млрд руб., по стоимости активов – 3 млрд руб.). При этом трудоемкость администрирования таких налогоплательщиков благодаря мониторингу снизилась на треть, а условия их деятельности стали более комфортными, в том числе за счет согласования непростых методологических вопросов. Таким образом, практика должна развиваться в направлении поэтапного снижения упомянутых пороговых значений и распространение мониторинга на более широкий круг лиц.

Важную роль в предварительном согласовании налоговых вопросов играют также соглашения о ценообразовании , добровольно заключаемые налогоплательщиком с ФНС. Такие соглашения позволяют заранее определить позиции каждой из сторон о порядке, а также методах определения цен в конкретных контролируемых сделках или группах однородных сделок, в том числе еще до совершения самих сделок. При заключении соглашений сводятся к минимуму разногласия с налоговыми органами, значительно уменьшается вероятность привлечения к ответственности за неуплату (неполную уплату) налога в связи с совершением контролируемых сделок, становится более прогнозируемой оценка будущих налоговых обязательств.

Вместе с тем соглашения, содержащие методологию, порядок оценки налоговых последствий будущих сделок, сегодня могут применяться только по отношению к сделкам между взаимозависимыми лицами. На наш взгляд, имеет смысл постепенно расширять сферу применения предварительных соглашений на другие категории сделок.

Специфические задачи администрирования налога на имущество физических лиц

Переход к налогообложению недвижимого имущества физических лиц исходя из кадастровой стоимости, который в ряде субъектов РФ состоялся в 2015–2017 гг., а в некоторых будет происходить в ближайшие годы, делает актуальными вопросы эффективного администрирования данного налога. Вопросы эти имеют свою специфику, связанную с особенностями регистрации и оценки стоимости недвижимости.

Налоговые потери могут происходить из-за проблем, возникающих на следующих этапах деятельности органов власти по определению обязательств налогоплательщика:

• •    на этапе регистрации объекта недвижимости и прав собственности на него в соответствующем реестре (ЕГРП): если объект не поставлен на учет или его владелец не определен, то налоговые обязательства не возникают;

• •    на этапе кадастровой оценки: неправильно отраженные характеристики объекта в реестре или некачественно проведенная кадастровая оценка могут привести к неверному определению налоговой базы;

• •    на этапе уплаты налога: возможна ситуация, когда либо не пришло налоговое уведомление, либо налогоплательщик сознательно уклонился от уплаты.

Для стимулирования физических лиц к информированию о принадлежащих им объектах налогообложения принята норма, согласно которой с 1 января 2015 г. налогоплательщики в случае неполучения налогового уведомления по имущественным налогам обязаны сообщить об этом в налоговый орган.

Совершенствование кадастрового учета идет также со стороны Росреестра: происходит устранение ошибок и уточнение собственников объектов1. Выявление незарегистрированных объектов совершается при поддержке органов местного самоуправления, которые убеждают собственников добровольно поставить на учет обнаруженные объекты. Однако реальные механизмы принуждения к постановке на учет эксплуатируемых объектов, которые владельцу выгодно признавать незавершенным строительством, и получения необходимой для кадастровой оценки информации отсутствуют, в частности, невозможно провести налоговую проверку в жилых помещениях помимо воли проживающих в них лиц. Для решения проблемы стоит рассмотреть опыт зарубежных стран, в том числе Канады, где оценщик имеет право без ордера в определенное время зайти на объект собственности и получить нужную для оценки информацию об объекте2.

Чтобы обеспечить единообразный подход к оценке недвижимости для налоговых целей, принят Закон «О государственной кадастровой оценке», предусматривающий создание бюджетных учреждений, которые будут проводить оценку по единой методике, и регламентирующий процедуру оспаривания кадастровой оценки. Однако качество оценки в нем рассматривается не как мера близости кадастровой оценки к рыночной стоимости, а как степень соблюдения утвержденной методики оценки. Для контроля качества кадастровой оценки необходимо обеспечить применение статистических критериев, предусмотренных стандартами Международной ассоциации налоговых оценщиков3.•