Налоговые льготы - эффективный инструмент регулирования экономики

Фундаментальные аспекты и проблемы применения налоговых льгот в качестве регулятора экономики широко дискутируюся в учебной и научной литературе. Чаще других предметом научных исследований становятся сущность налоговой льготы и ее место в системе категорий налоговедения, классификация, критерии и методики расчета эффективности применения льгот. Довольно активна полемика по вопросам эффективности и справедливости действующей системы налоговых льгот в России. С одной стороны, все чаще обсуждается необходимость сокращения числа неэффективных льгот в целях расширения налоговых доходов бюджета. С другой стороны, многие авторы рекомендуют введение новых налоговых льгот, усиление их социальной направленности. Так являются ли льготы по налогам эффективным инструментом для развития экономики, или, напротив, усложняют налоговую систему и подрывают принцип равенства налогообложения? Этот вопрос до сих пор остается без ответа.

Налоговые льготы трактуются как снижение налоговых ставок или сужение налоговой базы, уменьшающее обязательства по налогам. Являясь явным благом в глазах налогоплательщиков, они отчетливо демонстрирует противоречия налоговой системы. С одной стороны, льготы выполняют роль инструмента регулирования рыночной экономики, помогают решать социально- экономические проблемы общества, делают налоговую систему более гибкой по отношению к отдельным категориям налогоплательщиков. С другой стороны, – нарушают принцип всеобщности и равенства налогообложения: льготный режим для одних налогоплательщиков в условиях дефицита бюджета означает дополнительное бремя для других. Льготы усложняют технологию взимания налога, превращают контроль за соблюдением налогового законодательства в неоправданно сложную задачу.

Не вызывает сомнений, что роль налоговых льгот велика. Именно они опосредуют регулирующую функцию налогов. Государство активно использует налоговые для стимулирования экономического роста на стадии спада экономики, а также сознательного или несознательного сдерживания или даже торможения тех или иных экономических процессов, особенно в условиях приближения кризисов перепроизводства.

Налоговые льготы – это инструмент реализации регулирующей функции налогов, которая включает подфункции

Стимулирующая функция

Функция производственного назначения

Дестимулирующая функция

направлена на развитие определенных значимых для государства и общества социально-экономических процессов

реализующуюся посредством установленных платежей, например, за пользование природными ресурсами

Рисунок 1 – Льготы как инструмент реализации регулирующей функции

Кроме того, налоговые льготы можно рассматривать как инструмент не только налоговой, но и социальной политики государства. Они предоставляют возможность обеспечить более справедливое распределение доходов в экономике, нежели рынок, обеспечивают достижение социально полезных целей. Позволяют балансировать конституционную обязанность платить законно установленные налоги и личные интересы отдельного налогоплательщика в сохранении своей имущественной сферы от каких-либо изъятий.

Рассмотрим показатели объема предоставленных налоговых льгот по Республике Мордовия за 2009-2011 гг. (таблица 1).

препятствует развитию нежелательных для государства социально-экономических процессов посредством увеличения налогового бремени

Таблица 1 – Динамика показателей предоставленных налоговых льгот по Республике Мордовия, тыс. р.

Наименование показателей	2009 год	2010 год	2011 год
Поступление налоговых и неналоговых доходов в республиканский бюджет, всего	8 529 228,7	9 734 753,1	11 310 347,6
Предоставлено льгот в соответствии с региональным законодательством, всего	930 290,1	1 228 066,9	1 607 867,0
Поступило налога на прибыль организаций	1 398 114,8	2 100 484,2	2 447 049,7
Предоставлено региональных льгот по налогу на прибыль организаций	37 925,3	57 978,0	52 207,0
Поступило налога на имущество организаций	934 115,7	875 412,4	831 734,0
Предоставлено региональных льгот по налогу на имущество организаций	877 387,1	1 152 252,6	1 533 542,0
Поступило транспортного налога	311 317,7	351 989,3	392 299,2
Предоставлено региональных льгот по транспортному налогу	5 864,0	5 785,0	6 354,0

Как видно из таблицы 1, объем предоставленных налоговых льгот в абсолютном значении увеличивается. На протяжении всего периода наблюдается рост налоговых льгот, предоставленных в соответствии с Законом РМ от 4 февраля 2009 № 5-З «О налоговых ставках при применении УСН»; Законом РМ от 27 ноября 2003 г. № 54-З «О налоге на имущество организаций»; Законом РМ от 17 октября 2002 г. № 46-З «О транспортном налоге». Основными причинами такой динамики являются увеличение количества льготных категорий и рост налогооблагаемой базы по указанным налогам.

Таким образом, предоставление налоговых льгот несет в себе прямой эффект, который выражается в сокращении налоговых доходов бюджета, но и создает ряд косвенных эффектов, проявление которых является более сложным и не всегда сводится к потерям для общества. Оценка косвенного эффекта не может быть однозначной, так как при введении в действие/отмене определенной льготы поведение налогоплательщиков может измениться таким образом, что затронет сферу осуществления каких-либо других мер налоговой политики. Так не всегда потери доходов бюджета в связи с использованием налоговых льгот компенсируются выгодами для общества, которые создаются с помощью данных льгот. Это может объясняться недостаточной их адресностью, отступлением от соблюдения основных качественных характеристик налоговой системы (нейтральность, справедливость, эффективность, которая включает также простоту администрирования и исполнения законодательства) и др. Более широко внедряя льготы, законодатель посягает на принципы нейтральности (налогоплательщик принимает решения в связи с предложенными ему обстоятельствами в виде льгот) и справедливости (ведь необходимо принимать во внимание способность лица платить налог) налогообложения.

Проведем сравнительную характеристику аргументов применения налоговых льгот на разных уровнях налоговой системы (Таблица 2) [3].

Таблица 2 – Сравнительная характеристика аргументов применения налоговых льгот на разных уровнях налоговой системы

Уровень применения льгот	Применение льгот в качестве инструмента для развития экономики: аргументы
	«за»	«против»
Микроуровень (налогоплател ьщик)	-    сокращают налоговую нагрузку; -    направляют в выборе деятельности (выбор является «рекомендованным» со стороны государства) - важный инструмент налогового планирования; -    высвобождают средства для развития; -    позволяют консолидировать преимущества взаимозависимым предприятиям, например, консолидированные группы налогоплательщиков.	-    усложняют налоговый учет; -    дают привилегии одним налогоплательщикам    перед другими; -    предоставляют возможность построения «серых» схем.
Мезоуровень (регион)	-    усиливают привлекательность региона для бизнеса (привлечение инвестиций); -    дают возможность более эффективно развиваться приоритетным сферам, отраслям, градообразующим предприятиям.	-    сокращают поступления в бюджет региона; -    возникают неиспользуемые и неэффективные льготы.
Макроуровень (страна)	-    сохраняют и создают рабочие места для слабо социально защищенных слоев населения; -    поощряют инвестиций в реконструкцию и развитие отраслей хозяйства; -    предоставляют привилегии определенным отраслям, регионам, что побуждает их к развитию; -    уменьшают роль государства в экономике; -    снижают бюджетные расходы.	-   усложняют   налоговую систему     и     налоговое администрирование; -    сокращают поступления в бюджет РФ; -    искажают условия конкуренции среди хозяйствующих субъектов; -    не учитывают целевую направленность и сложившиеся диспропорций социально-экономического развития регионов; -    отсутствует единая методика расчета эффективности применения налоговых льгот.
Международн ый   уровень (континенты, группы стран)	- привлекают инвесторов в страны с наиболее выгодными условиями; - выгодно объединяют группы стран в союзы с применением льготных режимов.	-    дают возможность ухода налогоплательщиков в оффшорные зоны; -    искажают мировые цены.

Исходя из аргументов таблицы, можно заключить, что на микроуровне, применение налоговых льгот в качестве инструмента развития экономики региона является эффективным, так как наблюдается большое количество положительных моментов для налогоплательщиков и незначительные отрицательные. На мезоуровне льготы также довольно удачно функционируют, но необходимо бороться с такой проблемой, как наличие неэффективных и неиспользуемых льгот и сокращение поступлений в бюджет, возможно передавая больше полномочий в регион. На макроуровне налоговые льготы имеют важные положительные моменты (создание новых рабочих мест, привлечение инвестиций в приоритетные отрасли экономики), но отрицательных гораздо больше: отсутствие четкой формулировки понятия «налоговая льгота», методики оценки эффективности применения льгот, существование альтернативных инструментов развития экономики (более простых в контроле и исполнении), установление льгот без учета их целевой направленности и т.д.; от них необходимо избавляться, иначе налоговые льготы перестанут быть эффективным инструментов регулирования экономики. А на международном уровне, на наш взгляд, льготы являются эффективным инструментом функционирования благодаря проработке их механизма, единственный минус – уход налогоплательщиков в оффшоры, но с ним в данный момент активно борются.

В настоящее время весьма важно установить, достигнуты ли цели предоставления бюджетных средств, потрачены ли они с соответствующей эффективностью (таблица 3).

Таблица 3 – Сравнительная характеристика прямых и косвенных методов государственного регулирования [4, 5]

Метод государственно го регулирования	Характеристика метода
	Прямое субсидирование	Косвенное регулирование (налоговые льготы)
Способ контроля	Лучше регулируется и контролируется при формировании, утверждении и исполнении бюджета.	Суммы, выпадающие из сферы бюджетного контроля, контролируются менее жестко, чем прямые расходы.
Эффект от применения	Имеет прямой и быстрый эффект. Более эффективно особенно в тех случаях, когда связано с реализацией рисковых проектов, имеющих потенциально высокую социальную экономическую значимость.	Бюджетный эффект от предоставления налоговых льгот оценивается только на стадии ее введения, впоследствии же величина     потерь доходов бюджета не отслеживается, а эффективность достижения цели, для которой льгота предоставлялась, не анализируетя.
Субъект предоставления	Большая избирательность.	По общему правилу не могут иметь индивидуального характера.

Средства на осуществление

Наличие конкретных ресурсов, за счет которых осуществляется поддержка. При ограниченных финансовых возможностях оказывается малоэффективным.

Нет конкретных финансовых ресурсов на осуществление

Таблица 3 демонстрирует преимущества прямого субсидирования перед налоговыми льготами по ряду критериев. Во-первых, субсидии легче регулируются и контролируются (льготы регулируются менее жестко), во-вторых, имеют прямой и быстрый эффект от применения (эффект от применения налоговых льгот не анализируется), в-третьих, выделяются конкретные средства на осуществление поддержки в виде прямых расходов (у льгот нет таких средств). Единственный минус прямого субсидирования состоит в большой избирательности субъекта предоставления, которая не предусмотрена при косвенном регулировании.

Налоговые льготы, на наш взгляд, делают налоговую систему хуже с точки зрения эффективности, нейтральности, справедливости и простоты. Налоговая система, которая характеризуется предоставлением льгот, является по своей природе искажающей, так как стимулирует налогоплательщиков осуществлять отличные виды деятельности, от тех. которые они бы осуществляли при нейтральном режиме налогообложения. Она менее справедлива при росте затрат на исполнение требований налогового законодательства и на администрирование налогов.

Таким образом, обширная система налоговых льгот, сложившаяся в 2000-е годы, на наш взгляд, является не до конца проработанной, а, исходя их анализа некоторых, приведенных выше данных, и несовершенной. И для того, чтобы сформировать льготы как эффективный инструмент развития экономики, необходимо придерживаться определенных требований:

• 1)    льготы должны корректировать провалы рынка;

• 2)    льготы должны быть направлены на решение актуальных задач;

• 3)    льготы не должны привносить излишние сложности в налоговое законодательство;

• 4)    льготы не должны искажать поведение экономических агентов;

• 5)    льготы должны стать более эффективными по принципу сопоставления затрат и выгод, чем программы прямых расходов [3].

И лишь в случае, если будут соблюдены перечисленные требования, внесены корректировки в законодательные нормы, усовершенствована методика оценки их эффективности, система налоговых льгот РФ станет более эффективной.

Таким образом, объем выпадающих доходов бюджета по причине предоставления налоговых льгот продолжает оставаться достаточно высоким. Однако, на микро- , мезо- и международном уровнях налоговые льготы позволяют как отдельным субъектам, так и территориям, преимущества, следовательно, являются достаточно эффективным инструментом регулирования микро-, мезоэкономики и международных отношений. Но на макроуровне в связи с применением льгот возникает множество проблем, которые требуют незамедлительного решения. При соблюдении ряда требований, безусловно, налоговые льготы выступают эффективным инструментом регулирования экономики.