Налоговый контроль как элемент публичного финансового контроля: современные проблемы и перспективы развития

В современных условиях развития государства, налоговый контроль осуществляется, как в процессе собирания, так и вовремя распределения и использования средств денежных фондов, т.е. на всех этапах финансовой деятельности. Следовательно, будучи устремленным на проверку своевременности и полноты внесения налогов и сборов в соответствующий бюджет, он выступает одним из звеньев государственного контроля.

Будучи многоаспектной категорией публичный финансовый контроль является, во-первых, рычагом управления политикой государства, а во-вторых, механизмом со своими специфическими методами, способами и формами реализации. Таким образом, публичный финансовый контроль, выступает рычагом установления не только правопорядка, но и средством достижения государственных целей.

Для обширного понимания публичного финансового контроля, целесообразно проанализировать его виды, формы и методы осуществления. Проведенный анализ видов публичного финансового контроля показал, что в зависимости от времени проведения контроля, его можно классифицировать как: предварительный (позволяющий еще на стадии прогнозов и планов предупредить нарушение финансового законодательства), текущий (в процессе получения и использования денежных средств) и последующий (осуществляемый после использования бюджетных денежных средств и т.п.); в зависимости от сферы осуществления как: бюджетный; налоговый; банковский; валютный; за страховой деятельностью. Также по степени императивности можно выделить обязательный (осуществляемый за исполнением бюджета по итогам года, компетентными органами власти) и инициативный (осуществляемый по решению самого хозяйствующего субъекта) финансовый контроль1.

Таким образом, мы можем классифицировать публичный финансовый контроль в зависимости от: времени проведения, компетенции органов и сферы осуществления данной деятельности.

Подводя итоги публичного финансового контроля по видам, немаловажно перейти к рассмотрению методов его осуществления, поскольку от применения конкретного метода проверки зависят объект и цели контрольных правоотношений. К примеру, сегодня на практике применяются следующие методы финансового контроля: ревизия, обследование, наблюдение (мониторинг), надзор или анализ финансовой деятельности. Их применение как правило тщательно планируется. Хотя могут проводиться и внеплановые мероприятия.

Еще одним из видов публичного финансового контроля является налоговый контроль, который известен и одновременно востребован во всех цивилизованных демократических странах.

В современных условиях экономической нестабильности РФ чрезвычайно нуждается в реформировании налогового контроля, так как от его эффективности и результативности зависит не только региональная экономика, но и стабильное развитие страны в целом.

В этой связи, налоговый контроль вызывает особый интерес исследователей, поскольку, являясь одним из звеньев публичного финансового контроля, он охватывает практически все сферы жизнедеятельности общества где функционируют и получают доходы хозяйствующие субъекты. Благодаря ему налоговая система обеспечивает реализацию важнейшей функции государства, в частности пополнение доходной части федерального бюджета.

В научной литературе отмечается, что правовую природу налогового контроля можно раскрыть лишь через дефиницию его понятия, поскольку оно призвано отражать основные признаки, определить его роль и место среди близких по значению понятий (финансовый, бюджетный, ведомственный, банковский контроль, надзор, и т.п.).

В п. 1 ст. 82 части первой Налогового кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 N 146-ФЗ (ред. от 28.12.2016) отечественный законодатель указал, что деятельность уполномоченных органов по контролю за соблюдением налогоплательщиками, налоговыми агентами и плательщиками сборов, плательщиками страховых взносов законодательства о налогах и сборах в порядке, установленном настоящим Кодексом признается налоговым контролем. Однако правовую природу и сущность налогового контроля в научной среде рассматривают исключительно в двух аспектах: в узком и широком смыслах.

Например, налоговый контроль в узком смысле определяется как публичный контроль осуществляемый в сфере уплаты или взимания налогов и сборов компетентными органами государства. В этой связи Н.Н. Нестеров пишет, что налоговый контроль выступает как непосредственная проверка компетентными органами2, а А.Ю. Ильин полагает что – это властные действия специально уполномоченных органов государства по проверке законности исчисления, удержания и уплаты налогов налогоплательщиками и налоговыми агентами. Однако, на наш взгляд – это деятельность законодательно уполномоченных органов по выявлению и пресечению в процессе проведения налоговых проверок всевозможных нарушений законодательства о налогах и сборах субъектами данных правоотношений.

В широком смысле понятие «налоговый контроль» одни исследователи определяют, как совокупность деятельности уполномоченных органов (государственная регистрация налогоплательщиков, налоговый учет, налоговые проверки, а также сферы деятельности контролируемых субъектов, связанные с уплатой налогов). Другие утверждают, что оно представляет собой контроль государства за соблюдением всеми субъектами налоговых правоотношений на всех стадиях налогового процесса – от установления налогов и сборов вплоть до прекращения налоговой обязанности налогового законодательства. Резюмируя изложенное можно сказать, что налоговый контроль в широком смысле – это деятельность государства в лице уполномоченных (компетентных) органов по контролю за соблюдением законодательной базы о налогах и сборах всеми субъектами налоговых правоотношений в порядке, определенном действующим законодательством.

Налоговому контролю как организационно-правовому механизму присущи определенные принципы, т.е. легитимно установленные требования и правила, формулирующие его специфику, а следовательно его виды, выступающие неотъемлемой частью финансовой деятельности государства³.

Следовательно, налоговому контролю как специфическому виду публичного контроля должны быть свойственный следующие принципы:

• -    в области публичной финансовой  деятельности, принцип

приоритета публичных интересов ;

• -   принцип гласности согласно которому все акты компетентных

органов исполнительной власти подлежат обязательному обнародованию;

• -    принцип плановости, согласно которому значительная часть выездных налоговых проверок должна проводится по разрабатываемому компетентным структурным подразделением налогового органа⁴;

• -    принцип законности, вытекающий из положений НК налоговые органы и должностные лица обязаны соблюдать действующее законодательство (ст. 32, 33).

Исходя из этого можно утверждать, что налоговому контролю присуще определенные черты публичного финансового контроля, который выступает специальным рычагом по выявлению, предупреждению и пресечению налоговых нарушений, плательщиками сборов и налоговыми агентами законодательства о налогах и сборах.

Необходимо также отметить, что одним из стержневых функций налогового контроля является легитимная регламентация процедуры его осуществления. В соответствии с этим отечественный законодатель указал в ст. 3 Закона РФ от 21.03.1991 N 943-1 «О налоговых органах Российской Федерации» в своей деятельности налоговые органы руководствуются как законами регулирующим данную сферу деятельности, так и подзаконными актами.

Поэтому исследователи данного вопроса   отмечают5,   что законодательная база налогового контроля включает в себя Конституцию РФ, международные акты, принятые в данной сфере, а также федеральные законы и подзаконные акты. Например, в ст. 57 Конституции РФ установлена обязанность платить определенные законом налоги и сборы, а также норма, запрещающая принятие законов, ухудшающих положение налогоплательщиков. В п. «з» ст. 71 закреплено, что данные вопросы относятся к исключительному ведению РФ, а в ч. 3 ст. 75 общие принципы налогообложения и сборов. К тому же ч. 1 ст. 76 гласит, что все принятые законы имеющие прямое действие на всей территории страны.

Основными международным актам является принятая в 1977 г. в республике Перу Лимская декларация, установившая общепринятые принципы финансового контроля.

Рассматривая нормы НК РФ, мы наблюдаем, что закрепленные в конституции положения в конкретизированном виде отражены в нем, к примеру нормы, регулирующие налоговые процедуры и процессуальные отношения.

Как отмечают ряд исследователей, основной массив содержащихся в действующем НК РФ процедурно-процессуальных норм, в ранее действующем законодательстве не имели аналогов6. Реформирование налогового законодательства за последние годы сводились к доскональной регламентации процедур налогового контроля, с целью минимизации налоговых правонарушений. В результате основные изменения коснулись части первой НК, а в частности норм, уточняющих процедуры проведения налоговых проверок в сфере взаимодействия налогоплательщиков и налоговых органов, а также стадий налогового процесса. Но все же они носили исключительно фрагментарный характер.

Таким образом на сегодняшний день в данной сфере остаются множество правовых пробелов. В частности, до настоящего времени в связи с отсутствием в главе 14 НК РФ системного подхода к регулированию вопросов касающихся материальных и процессуальных налоговых отношении. В целях систематизации данных положений представляется целесообразным урегулировать механизмы осуществления налогового контроля, и внести следующие изменения в НК РФ:

• -    изложить Раздел V. НК РФ в следующей редакции «Общие положения о налоговом контроле и налоговой декларации»;

• -    изложить Главу 14 в следующей редакции «Процедуры проведения налогового контроля» и систематизировать соответствующие статьи;

• -    дополнить НК РФ Главой 14.1 и изложить ее в следующей редакции «Камеральные и выездные налоговые проверки» с выделением в ней соответствующих статей.

Кроме того, необходимо внести соответствующие изменения в Закон № 943-1 и в Федеральный закон от 27.05.2003 N 58-ФЗ (ред. от 23.05.2016) «О системе государственной службы Российской Федерации» (далее – Закон № 79-ФЗ) поскольку содержащиеся в данных нормативно-правовых актах, общие положения о налоговых органах РФ, устанавливают лишь права, обязанности, задачи налоговых органов и ответственность их должностных лиц.

Резюмируя изложенное можно сказать, что правильная реализация предложенных рекомендаций, позволит устранить существующие пробелы налогового законодательства и усилить эффективность налогового контроля.