Направления формирования и обеспечения качества национальной системы пространственных данных

Сфера геодезии, картографии, пространственных данных и геоинформационных технологий как область социально-экономического развития с момента начала реализации Концепции развития отрасли геодезии и картографии до 2020 года1 претерпела существенную регуляторную и организационную модернизацию. Драйвером ее стало введение современного нормативного правового регулирования указанной сферы за счет принятия Федерального закона от 30.12.2015 № 431–ФЗ «О геодезии, картографии и пространственных данных и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (РФ)»1 и подзаконных нормативных правовых актов. Указанный Федеральный закон признан в 2017 году Комитетом ООН по управлению глобальной геопространственной информацией одним из примеров лучших мировых практик в сфере установления правовых основ работы с геопространственной информацией. Важным этапом развития отечественных геоинформационных технологий также явилось утверждение распоряжением Президента Российской Федерации от 18.05.2017 № 163–рп Плана перехода на использование отечественных геоинформационных технологий2, а также целый комплекс системных решений федерального уровня по цифровой трансформации по многим направлениям социально-экономического развития, затронувших в том числе создание и предоставление пространственных данных граждан бизнесу и органам власти.

Основные стратегические организационные направления в данной сфере связаны с модернизацией системы геодезического обеспечения РФ, в том числе с расширением технических возможностей систем сбора, обработки и предоставления пространственных данных, наполнением соответствующего федерального фонда (ФФПД), созданием специализированных государственных информационных систем ведения единой электронной картографической основы (ЕЭКО) и федерального портала пространственных данных (Пространственные данные: потребности экономики в условиях цифровизации …, 2020).

Текущее состояние формирования Национальной системы пространственных данных (НСПД) связано с вводом в эксплуатацию ряда информационных систем, что позволило уже на этом этапе существенно сократить срок предоставления пространственных данных и материалов ФФПД с 5 до 3 рабочих дней, а сведений ЕЭКО – с 3 дней до 24 часов, в том числе в электронном виде. Кроме того, введены реестры пунктов государственных и геодезических сетей специального назначения. Также в ФФПД включены сведения о 350 тыс. единиц пространственных метаданных региональных и ведомственных фондов3.

Для формирования качества НСПД организован сбор и публикация на ФППД сведений, подлежащих представлению федеральными органами исполнительной власти с использованием координат, в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 09.02.2017 № 232–р4. Это позволило уже на этапе становления НСПД обеспечить качество по ряду показателей. В частности, доля материалов и данных открытого пользования, содержащихся в ФФПД и предоставленных в режиме автоматизированного взаимодействия государственной информационной системы (ГИС) ФППД с ФФПД в электронном виде, в общем количестве предоставленных материалов и данных открытого пользования по итогам IV квартала 2022 года составляет 50 % (предыдущий период – 33 %)5.

В организационном плане в соответствии с государственной программой «Национальная система пространственных данных»6, в рамках реализации мероприятия Плана деятельности по созданию федеральной сети геодезических станций7 (далее – ФСГС) в отчетном периоде завершено выполнение следующих мероприятий:

• –    созданы 42 пункта Фундаментальной астрономо-геодезической сети (ФАГС) в составе ФСГС;

• –    созданы сегменты ФСГС на территории 85 субъектов Российской Федерации.

Одновременно для формирования качества НСПД осуществлялось международное сотрудничество с целью расширения информации о достижениях в области геодезических технологий. Росреестр участвует в работе следующих общественных, неправительственных организаций:

• –    Группы экспертов ООН по географическим названиям;

• –    Подкомитета по наименованиям форм подводного рельефа объектов;

• –    Межправительственной океанографической комиссии и Международной гидрографической организации;

• –    Европейской экономической комиссии ООН при экономическом и социальном совете;

• –    Международной организации по стандартам (ИСО), Технического комитета 211 (Геоматика);

• –    Межгосударственного совета по геодезии, картографии, кадастру и дистанционному зондированию Земли государств – участников СНГ.

Кроме того, Росреестр поддерживает проект «Инфраструктура пространственных данных Арктического региона»1.

В рамках двустороннего сотрудничества Росреестр взаимодействует с аналогичными правительственными структурами Армении, Беларуси, Швеции, Польша. Представители федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии принимают активное участие в работе международного координационного комитета по управлению объектом Всемирного наследия ЮНЕСКО «Геодезическая дуга Струве»2.

Базовые нормативные правовые акты в сфере пространственных данных в настоящее время еще несовершенны, например, содержат множественные и неунифицированные упоминания пространственных объектов, данных, а также различающиеся определения основополагающих терминов (Кочетков, Ризакулиев, 2018). Это препятствует достижению качества НСПД и требует коррекции.

Дополнительно необходимо учитывать проблемы конфиденциальности данных и информационной безопасности, так как уже не столько технологические, сколько правовые аспекты интеграции данных, сопряжение прав на них вскоре будут иметь решающее значение для создания новых сервисов и приложений.

Для обеспечения качества НСПД целесообразно разработать единое нормативно-правовое и методическое обеспечение, необходимо законодательно установить обязательность выполнения требований нормативных правовых актов в области геодезии при осуществлении любых измерительных работ, независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности исполнителей и заказчиков работ.

Одновременно для обеспечения качества НСПД следует обратиться к стандартизации процессов создания, обработки, хранения, предоставления данных НСПД, так как в настоящий момент требования к описанию разнообразных пространственных данных не упорядочены, что вызовет неудовлетворенность при использовании таких данных различными потребителями3.

Основными органами стандартизации в Российской Федерации в соответствии с действующим законодательством являются:

• –    федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере стандартизации (Минпромторг России);

• –    федеральный орган исполнительной власти в сфере стандартизации (Росстандарт);

• –    федеральные органы исполнительной власти (ФОИВ) в сфере пространственных данных (Росреестр и др.);

• –    технические комитеты по стандартизации.

В сфере пространственных данных работы по стандартизации ведутся техническим комитетом по стандартизации ТК 394 «Географическая информация/геоматика», при этом их финансирование осуществляется в основном Росстандартом и Росреестром.

Дополнительно к этой работе привлекаются ТК 404 «Геодезия и картография». Смежными для ТК 394 и ТК 404 являются ТК 321 «Ракетно-космическая техника», ТК 363 «Радионавигация», ТК 22 «Информационные технологии», ТК 505 «Информационное моделирование», ТК 506 «Инженерные изыскания и геотехника», ТК 507 «Градостроительство». Национальные технические комитеты осуществляют свою деятельность во взаимодействии с международными техническими комитетами Международной организации по стандартизации (ISO) в соответствии с полномочиями, возложенными на них Росстандартом. Данные полномочия установлены приказами о создании технических комитетов, а также приказом Росстандарта от 07.12.2020 № 2006 «Об утверждении Перечней закрепления тематик технических комитетов и подкомитетов Международной организации по стандартизации и Международной электротехнической комиссии за соответствующими российскими техническими комитетами по стандартизации»1.

Вместе с тем сформированный базовый уровень регулирования требует дальнейшей модернизации в соответствии с целями обеспечения качества НСПД.

Выполненный анализ действующих национальных и межгосударственных стандартов, регулирующих требования к различным аспектам пространственных данных, позволил определить предварительный перечень документов Российской Федерации, устанавливающих требования к пространственным данным и информационным технологиям, который должен стать неотъемлемой и постоянно обновляемой частью базы знаний для формирования и повышения качества НСПД.

Одним из обязательных требований при рассмотрении проектов стандартов в технических комитетах является проведение их терминологической экспертизы. Создаваемая база знаний НСПД, включающая глоссарий терминов и определений, должна вывести на новый уровень процесс проведения такой экспертизы.

В целях формирования резервов качества НСПД на долгосрочную перспективу необходима разработка перспективной межотраслевой программы стандартизации по приоритетному направлению «Национальная система пространственных данных» совместно Росреестром и Росстандартом, интегрирующей все вопросы отраслевой и межотраслевой стандартизации в координации с указанными техническими комитетами и профессиональным сообществом.

Дополнительно необходимо развитие системы мер по межведомственной координации, которые должны быть отражены в части мероприятий создания механизмов реализации государственной программы. Это объясняется тем, что государственными организациями на практике, помимо официальных источников пространственных данных, применяются множественные картографические сервисы частных компаний и зарубежных государств в силу удобства их использования и легкости интеграции в пользовательские приложения. При этом не обеспечивается достоверность и качество пространственных данных, а применение таких сервисов для государственных функций, работ, услуг, сервисов является в рамках НСПД ограниченным (для иностранных сервисов – недопустимым). Развитие государственных источников пространственных данных в рамках НСПД должно обеспечить удобство их использования в пользовательских приложениях и повысить качество и достоверность информации о пространственных объектах для широкого круга пользователей в рамках исполнения большинства необходимых процедур и реализации процессов.

В качестве обеспечения единства целеполагания при разработке стратегии качества НСПД целесообразно объединить задачи развития фундаментальных и прикладных вопросов развития и внедрения геоинформационных технологий, а также предусмотреть меры координации в рамках единой программы развития геоинформационных технологий. В Российской Федерации существуют компании и исследовательские организации, обеспечивающие создание и поддержание технологий для текущего уровня реализации НСПД, что позволит создать качественно новый уровень цифрового обеспечения отрасли.

Основным резервом качества НСПД следует рассматривать кадровое совершенствование (Кочетков, Ризакулиев, 2018). Темпы изменения системы востребованных навыков и знаний, необходимых во всех областях реализации НСПД, ускоряются (Кочетков, Ризакулиев, 2018). Это требует изменений в системе образования и профессиональной подготовки, а также переподготовки рабочей силы для сохранения и передачи знаний. При этом отмечается низкий уровень готовности системы профессионального образования к передаче актуальных и востребованных компетенций, особенно по направлениям фундаментальных и высокотехнологичных областей знаний НСПД. Указанное ведёт к высоким рискам несоответствия планируемых в рамках НСПД задач и возможностей доступных трудовых ресурсов (в том числе с учётом их распределения по регионам страны).

Ключевые факторы, определяющие облик будущей системы кадрового обеспечения НСПД, на наш взгляд, могут быть сведены к следующим:

• –    набор знаний и навыков переориентируется на такие дисциплины, как наука о данных, их анализ, информатика и визуализация;

• –    ускорение технологического развития и рост темпов цифровизации делают обязательными регулярную переподготовку и повышение квалификации персонала во всех сферах создания и применения пространственных данных и геоинформационных технологий;

• –    вопросы передачи и совмещения моделей профессиональных знаний и компетенций между поколениями работников сферы пространственных данных будут обостряться по мере прихода на работу нового поколения специалистов, получивших образование в «цифровую эпоху»;

• –    высокий уровень востребованности в сотрудниках, обеспечивающих междисциплинарный подход на пересечении профессиональных областей знаний и компетенций, в том числе по отраслям экономики, в рамках НСПД (Федорова, Шиманский, 2021; Подготовка кадров для реализации национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации» …, 2020; Анашкин, 2021; Коновалов, 2009).

Кадровая составляющая повышения качества НСПД предполагает развитие компетенций для удовлетворения настоящих и будущих потребностей государства и общества в сфере оборота пространственных данных и геоинформационных технологий, в том числе с учётом стратегических рисков ограничения доступа к передовым и высокоэффективным зарубежным решениям.

Текущее состояние организационных решений по формированию качества НСПД свидетельствует об уже достигнутых результатах. Вместе с тем на текущем этапе следует развивать нормативно-правовое регулирование при сборе, производстве и обработке пространственных данных, целесообразно разработать единое нормативно-правовое и методическое обеспечение НСПД. Кроме того, для обеспечения качества пространственных данных необходимо законодательно установить обязательность выполнения требований нормативно-технических актов. Одновременно следует осуществить стандартизацию процессов создания, обработки, хранения, предоставления пространственных данных. В целях формирования резервов качества НСПД на долгосрочную перспективу должна быть реализована разработка межотраслевой программы стандартизации по приоритетному направлению «Национальная система пространственных данных» совместно Росреестром и Росстандартом, интегрирующей все вопросы отраслевой и межотраслевой стандартизации в координации с техническими комитетами и профессиональным сообществом. Для организационного обеспечения качества НСПД необходимо разработать систему мер по межведомственной координации, которые должны быть внедрены в механизмы реализации государственной программы. При разработке стратегии необходимо обеспечить единство целеполагания участников НСПД, а также учесть ключевое значение развития кадровой составляющей обеспечения качества НСПД.