Направления модернизации механизма управления природопользованием на региональном уровне

DOI:

Концептуальная значимость, своевременность, научно-практическая актуальность теоретико-эмпирических исследований эколого-экономических, социальных и правовых аспектов природопользования в РФ на макро-, мезо- и микроэкономическом уровнях, а также процессов реструктуризации отечественной практики природопользования в соответствии с базовыми постулатами устойчивого развития обусловлены следующими аргументами.

Существующая в России в настоящее время система природопользования является иррациональной в контексте эколого-экономических интересов, провоцирует перманентный регресс ресурсного потенциала, ухудшение качества экосистем, сокращение биологического разнообразия, повышение экологически обусловленной заболеваемости граждан, рост издержек хозяйствующих субъектов. Поэтому не вызывает сомнений необходимость дальнейшего научного поиска прогрессивных теоретико-практических решений, направленных на социо-эколого-экономическую оптимизацию природопользования, которые были бы адекватны реалиям российской действительности и в полной мере учитывали социально-экологические требования устойчивого развития. Как отмечает Т.Ю. Анопченко, за последние годы осуществлены мероприятия по экологизации отечественной экономики [1].

Развивающаяся на современном этапе тенденция регионализации природопользования обусловливает необходимость децентрализации механизма управления природохозяйственной деятельностью, делегирования субъектам РФ и муниципальным образованиям прав собственности, полномочий, инструментов управления, ответственности за результаты природохозяйственной деятельности.

Понимание важности и масштабности надвигающейся угрозы экологического кризиса привело уже в начале 80-х гг. к разработке и осуществлению во многих странах мира, в том числе и в России, государственной экологической полити- ки и согласованию с ней программ экономического развития. Согласованная эколого-экономическая политика должна быть направлена на сохранение и воспроизводство почв, лесов, растительного и животного мира, на сбережение сырья, энергии и материалов, сохранение здоровья населения и т. д. В настоящее время эколого-экономическое регулирование включает систему законодательных, административных, экономических и социальных рычагов, применяемых государственными и общественными структурами с целью нормализации и совершенствования процесса взаимоотношения природы и общества [17].

Такое регулирование может осуществляться как в прямом, так и в косвенном виде. Прямое регулирование подразумевает кодификацию, введение в действие экологических стандартов и безусловное их соблюдение объектами регулирования – природопользователями. Данный вид регулирования осуществляется с помощью административно-правовых инструментов, включающих в себя экологическую стандартизацию / паспортизацию, лицензирование, квотирование антропогенного воздействия и т. д. Косвенное регулирование основывается на использовании экономических и организационных инструментов, в частности налоговых преференций, целевого субсидирования за счет средств консолидированного бюджета, общественный мониторинг состояния природной среды и т. п.

Исследование практики регулирования природопользования показывает, что оптимальных результатов, выражающихся в улучшении качественных характеристик окружающей среды, снижении экологически обусловленной заболеваемости граждан и издержек хозяйствующих субъектов, можно достичь комплексно, используя как прямые, так и косвенные методы регулирования. В данном контексте уместно проанализировать современное законодательство Российской Федерации в сфере управления особо охраняемыми природными территориями (ООПТ) с целью обоснования предложений по его совершенство- ванию, с учетом как требований экономического развития, так и запроса общества на окружающую среду надлежащего качества.

Статья 42 Конституции РФ гарантирует гражданам России право на благоприятную окружающую среду [5]. Сформированное во исполнение указанного конституционного права природоохранное законодательство в целом и законодательство об особо охраняемых природных территориях в частности основывается на пункте «д» статьи 72 Конституции РФ, относящей природопользование, охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. Таким образом, субъекты РФ в рамках своих полномочий вправе осуществлять нормативно-правовое, административное, организационно-экономическое регулирование природопользования, а также вправе делегировать относящиеся к предмету ведения субъекта РФ государственные полномочия органам местного самоуправления. Сами правоотношения хозяйствующих субъектов – природопользователей, граждан, органов государственной власти и местного самоуправления, возникающие при создании и функционировании особо охраняемых природных территорий, регулируются в соответствии с действующим законодательством. Порядок регулирования указанных правоотношений отражен в таблице 1.

В настоящее время на территории Ростовской области расположены следующие особо охраняемые природные территории: государственный природный биосферный заповедник «Ростовский», государственные природные заказники «Цимлянский», «Горненский», «Левобережный», природный парк «Донской», 41 охраняемый ландшафт, 20 охраняемых природных объектов, 15 особо охраняемых природных территорий местного значения. С учетом сложной эколого-экономической ситуации в регионе [14] не подлежит сомнению необходимость развития сети ООПТ регионального и местного значения. В рамках исполнения конституционных полномочий органами государственной власти и управления Ростовской области разработаны законодательные и нормативно-правовые акты, регламентирующие порядок создания и функционирования ООПТ в регионе. Среди указанных документов необходимо отметить основные: Областной закон от 28 декабря 2005 г. № 434-ЗС «Об особо охраняемых природных территориях Ростовской области», Постановление от 15 мая 2014 г. № 350 «Об утверждении Порядка организации и функционирования особо охраняемых природных территорий Ростовской области». Основанный на требованиях федерального и регионального [11; 12] законодательства алгоритм действий инициатора создания ООПТ на территории Ростовской области представляет собой сложный, трудоемкий процесс. В этой связи уместно было бы разработать критерии дифференциации региональных ООПТ по категориям важности и соответственно ввести для каждой категории свой порядок присвоения природоохранного статуса. Кроме того, является целесообразным введение в законодательство понятия жизненного цикла для различных категорий ООПТ. Реализация подобных предложений в законодательстве позволит органам государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления ускорить реакцию на изменение экологической обстановки. Например, подобный механизм мог бы позволить обеспечить правовую защиту лесным массивам, пострадавшим вследствие пожаров. Быстрое придание статуса ООПТ на период регенерации растительности (10–20 лет) позволит обеспечить восстановление экосистемы данной территории, что в настоящее время не представляется возможным, так как понятие временного ограничения функционирования ООПТ отсутствует в законодательстве.

Таблица 1

Регулятор	Область регулирования
Федеральное законодательство в сфере особо охраняемых природных территорий, законодательство субъектов РФ в сфере особо охраняемых природных территорий	Отношения, возникающие при пользовании землями, водными, лесными и иными природными ресурсами особо охраняемых природных территорий
Гражданское законодательство РФ, федеральное законодательство в сфере особо охраняемых природных территорий	Имущественные отношения в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий

Примечание . Составлено по: [9; 12].

Порядок регулирования правоотношений, возникающих при создании и функционировании особо охраняемых природных территорий

Органы местного самоуправления в пределах полномочий, установленных законом [9], организуют в своей юрисдикции ООПТ. При этом пунктом 3 статьи 14 закона вопросы использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения, исключены из компетенции органов местного самоуправления сельского поселения и отнесены к компетенции муниципального района. Полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования ООПТ представлены в таблице 2.

В качестве примера практической реализации полномочий органов местного самоуправления по охране окружающей среды в границах городского округа мы можем привести придание роще «Красная весна», расположенной в городе Новочеркасске Ростовской области, статуса особо охраняемой природной территории местного значения [8]. Подобный пример не единичный. В частности, на территории Белгородской области ООПТ имеются во всех муниципальных образованиях [3]. Постановление администрации г. Новочеркасска № 1459 от 22 сентября 2017 г. «О создании особо охраняемой природной тер- ритории местного значения на территории муниципального образования “Город Новочеркасск”» вводит систему регулирования природопользования на территории ООПТ, предусматривающую запрет на виды деятельности, способные дестабилизировать экосистему охраняемого природного объекта. Необходимо обратить внимание на то, что данное постановление, равно как и региональные нормативно-правовые акты, не содержит прямого запрета или ограничения посещения гражданами особо охраняемых природных территорий. Введение запретительной или ограничительной норм может решаться уполномоченным органом в каждом конкретном случае с учетом экологической специфики территории.

Сегодня расходы на создание и содержание ООПТ осуществляются за счет средств соответствующего бюджета: федерального, регионального или местного. Финансирование содержания, развития и охраны ООПТ осуществляется в пределах средств, ежегодно выделяемых на эти цели уполномоченному органу исполнительной власти. Как показывает практика, недостаток денежных средств, особенно в местных бюджетах, является одним из наиболее существенных факторов, препятствующих развитию ООПТ

Таблица 2

Органы местного самоуправления	Содержание полномочий
Городское поселение	– участие в организации сбора (включая раздельный сбор) и вывоза мусора; – утверждение нормативных актов, касающихся благоустройства территории поселения, надзор за их соблюдением, благоустройство территории на основе установленных норм, организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов ООПТ на территории городского поселения; – организация муниципального контроля в сфере использования и ООПТ местного значения
Муниципальный район	– организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды; – участие в организации работ по сбору (в том числе раздельному) и утилизации надлежащими способами твердых бытовых отходов на территориях соответствующих муниципальных районов; – организация муниципального контроля в сфере использования и ООПТ местного значения
Городской округ	– организация природоохранных мероприятий на территории городского округа; – участие в организации работ по сбору (в том числе раздельному) и утилизации надлежащими способами твердых бытовых отходов на территории городского округа; – утверждение нормативных актов, касающихся благоустройства территории поселения, надзор за их соблюдением, благоустройство территории на основе установленных норм, организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов ООПТ на территории городского округа; – осуществление муниципального контроля в области использования и охраны ООПТ местного значения

Примечание . Составлено авторами.

Полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды и регулирования ООПТ

в Российской Федерации. В этой связи рассмотрим возможные направления решения данной проблемы.

Такие направления туризма, как историкоархитектурный, экологический, этнокультурный, в последние годы развиваются [15; 16]. В этой связи не подлежит сомнению необходимость создания качественной нормативно-правовой инфраструктуры для развития экологического туризма в нашей стране.

В том случае, если это не противоречит экологическим интересам, особо охраняемая природная территория может стать ядром туристско-рекреационного кластера местного или регионального значения. На территориях, прилегающих к ООПТ, возможно создание деловой инфраструктуры, обслуживающей туристический поток и генерирующей налоговые доходы в консолидированный бюджет, позволяющие в полной мере окупить расходы, связанные с содержанием ООПТ. Кроме того, не вызывает сомнений тот факт, что расширение системы ООПТ придаст дополнительный импульс развитию туристско-рекреационной отрасли региональной экономики. В условиях практической реализации подобного подхода прогнозируемый социо-эколого-экономический эффект может выражаться в следующих компонентах, отраженных в таблице 3.

Положительный опыт реализации инвестиционных проектов в сфере экологического туризма накоплен в различных субъектах Российской Федерации [2; 4; 6]. Способствовать ускорению развития экологического туризма могло бы создание единой общефедеральной электронной информационно-справочной системы, содержащей подробную информацию обо всех расположенных на территории Российской Федерации ООПТ как федерального, так и регионального (местного) значения. В указанной электронной системе целесообразно отразить информацию об объектах туристско-рекреационной инфраструктуры, находящейся в районах ООПТ, возможные маршруты посещения, сведения о туроператорах и другую информацию, необходимую для путешественника, с переводом данных на основные мировые языки. Создание и поддержка указанной электронной информационной системы может осуществляться в рамках государственно-частного партнерства, механизм которого предусмотрен действующим законодательством РФ [7]. В данном случае партнером со стороны государства может выступать Министерство природных ресурсов и экологии РФ, с другой стороны – консорциум операторов туристической отрасли.

Выводы:

• 1.    Действующим законодательством РФ сформирован инструментарий сохранения биологического разнообразия экологических систем, позволяющий использовать правовой статус особо охраняемых природных территорий для повышения социо-эколого-экономического благополучия населения. При создании соответствующих экономических и административно-правовых предпосылок особо охраняемые природные территории, в том числе местного значения, могут стать ядром многоотраслевого хозяйственного кластера, генерирующего позитивные импульсы социально-экономического и экологического развития на микро- и мезоэкономическом уровнях.

• 2.    Совершенствование нормативно-правовой базы позволяет максимизировать позитивный социо-эколого-экономический эффект, возникающий вследствие создания особо охраняемых природных территорий федерального, регионального и местного значения. Согласно научной позиции авторов, основными направлениями подобного совершенствования являются: введение в законодательство (в частности, ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» [10]) понятия «экологический туризм», уточнение

• 3.    В целях формирования экономической основы функционирования ООПТ регионального и местного значения представляется целесообразным создание специализированных экологических фондов, формируемых за счет добровольных пожертвований частных лиц и хозяйствующих субъектов, установленных: долей от поступающих платежей природопользователей за загрязнение окружающей среды, долей от экологического сбора, долей от продажи прав на использование отдельных видов природных ресурсов, других источников. Подобные целевые фонды могут быть источником финансирования регионального оператора ООПТ – уполномоченной орга-

• ном исполнительной власти субъекта РФ организации, осуществляющей оперативное управление ООПТ регионального и / или местного значения в юрисдикции данного субъекта РФ.

• 4.    Прогнозируемые социально-экономические и экологические эффекты, связанные с практической реализацией вышеизложенных предложений, могут выражаться в виде: сокращения издержек, сроков окупаемости инвестиционных проектов, биз-нес-планов и программ, касающихся видов деятельности в ареалах территориальной локализации ООПТ, улучшения инвестиционного климата в муниципальных образованиях и регионах расположения ООПТ, создания новых рабочих мест (в частности, в туристско-рекреационной и смежных отраслях) в муниципальных образованиях и регионах расположения ООПТ, повышения налоговых доходов бюджетов всех уровней, сохранения биологического разнообразия, улучшения качества окружающей среды в муниципальных образованиях и регионах расположения ООПТ.

Таблица 3

Прогнозируемый эффект в связи с созданием ООПТ

Компоненты эффекта:
социальный	экологический	экономический
– создание новых рабочих мест в местностях локализации ООПТ	– сохранение биологического разнообразия; – развитие ассимиляционного потенциала экосистемы	– поступление дополнительных доходов в консолидированный бюджет РФ; – повышение инвестиционной привлекательности местностей локализации ООПТ

Примечание . Составлено авторами.

видов деятельности, связанных с обеспечением экологического туризма в Общероссийском классификаторе видов экономической деятельности [13], внесением поправок в федеральное законодательство, регулирующее полномочия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в частях: предоставления права субъектам РФ делегировать муниципальным образованиям исполнение государственных полномочий по охране и развитию ООПТ регионального значения, предоставления права по созданию региональных и местных операторов, осуществляющих непосредственное управление ООПТ.

Реализация подобного предложения позволит устранить существующие в настоящее время правовые факторы, ограничивающие развитие ООПТ. Речь идет о том, что муниципальные образования – в силу объективных экономических ограничений – не могут себе позволить создание ООПТ местного значения, так как расходы на их содержание превышают возможности местного бюджета. При этом субъект РФ лишен права взять на себя бремя финансирования ООПТ, расположенных на землях муниципальных образований, так как подобная практика квалифицируется правоохранительными органами как нецелевое использование бюджетных средств и является уголовно наказуемым деянием. Внесение соответствующих поправок в федеральное законодательство, позволяющих органам государственной власти субъектов РФ финансировать содержание муниципальных ООПТ (при выполнении четко установленных критериев и процедур), позволит устранить вышеуказанный риск и предоставит субъектам Российской Федерации надлежащие полномочия для всестороннего учета природохозяйственной специфики ООПТ на микро- и мезоэкономическом уровнях.