Научно-методологический семинар «Трансформации трудовой миграции и новации миграционной политики в условиях неустойчивого развития российской экономики»

Трудовая миграция — одна из самых обсуждаемых в экспертном сообществе тем и входит в первую десятку наиболее острых социально-экономических    проблем, которые сегодня волнуют россиян.

В последние годы в тенденциях внешней трудовой миграции и миграционной политике России наблюдаются существенные трансформации, которые требуют не только всестороннего мониторинга и анализа произошедших изменений, но и осмысления проблем, связанных с реализацией в стране нового миграционного законодательства. Вопросы «Является ли трудовая миграция действенным и безальтернативным ресурсом развития России?», «Препятствует ли дешевая рабочая сила мигрантов модернизации технологий?» и «Нужны ли иностранные трудовые мигранты в условиях рецессии?» вызывают серьезные споры в научных и политических кругах, в средствах массовой информации. В период экономического кризиса действующие механизмы в сфере привлечения и использования в отечественной экономике иностранной рабочей силы стали оцениваться неоднозначно.

24 июня 2015 года в ИСЭПН РАН состоялся очередной научно-методологический семинар на тему: «Трансформации трудовой миграции и новации миграционной политики в условиях неустойчивого развития российской экономики». Это уже второе совместное мероприятие ИСЭПН РАН, ИСПИ РАН и кафедры народонаселения экономического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, посвященное актуальным проблемам развития миграционной ситуации и управления миграционными процессами в современной России.

Цель семинара — обсуждение трендов развития в стране миграционных процессов и выработка экс- пертной оценки первых результатов реализации в 2015 году новой миграционной политики российского государства в регулировании трудовой миграции. На семинаре обсуждались следующие вопросы:

• •    тенденции и последствия трудовой миграции в условиях изменений миграционной политики России;

• •    потребность в иностранных трудовых мигрантах в период экономического криза;

• •    новые подходы к привлечению и использованию иностранной рабочей силы на территории РФ;

• •    недостатки организационноправовых и экономических механизмов, регулирующих приток трудовых мигрантов в Россию;

• •    информационные проблемы для оценки результативности нововведений миграционной политики;

• •    перспективы занятости иностранной рабочей силы в стране в ближайшие годы;

• •    направления совершенствования государственной миграционной политики в сфере регулирования трудовой миграции.

В ходе развернувшейся дискуссии основное внимание на семинаре уделялось выяснению реальных трансформаций, произошедших в миграционной сфере после вступлении в силу нового миграционного законодательства, обсуждению принятых изменений в правовом обеспечении миграционных процессов, анализу достоинств и недостатков новых законов и процедур, рассмотрению нерешенных миграционных проблем и путей их решения.

В обсуждении проблем формирования и реализации миграционной политики России приняли участие ведущие ученые, эксперты, представители органов государственной власти и неправительственных организаций. В их числе — начальник отдела выработки стратегии по вопросам внешней миграции Департамента по организации работы с иностранными гражданами Федеральной миграционной службы России П.О. Дутов, Президент «Федерации мигрантов России» Маджумдер Мухаммед Амин, заведующий кафедрой народонаселения экономического факультета МГУ, д.э.н., профессор В.А. Ионцев, заведующий отделом демографии ИСЭПН РАН, д.э.н., профессор Л.Л. Ры-баковский, заместитель заведующего кафедрой народонаселения экономического факультета МГУ, д.э.н., профессор И.В. Ивахнюк, заведующий сектором демографии, миграционной политики и регулирования рынка труда Института макроэкономических исследований, д.э.н., профессор А.В. Топилин, руководитель Научноисследовательского центра социально-экономических проблем народонаселения при Московском психолого-социальном университете, д.э.н., профессор О.Д. Воробьева и др. Ведущими «круглого стола» и модераторами дискуссии выступили руководитель Центра социальной демографии и экономической социологии ИСПИ РАН, член-корреспондент РАН С.В. Рязанцев и заведующий лабораторией миграционных исследований ИСЭПН РАН, к.э.н. Е.С. Красинец.

С основным докладом на семинаре выступил представитель Федеральной миграционной службы России Павел Дутов, который попытался прояснить узловые и проблемные аспекты реформирования миграционного законодательства РФ.

Прежде всего, он обратил внимание на то, что с начала года в России вступили в силу поправки в миграционное законодательство, которые существенно изменили правила въезда в страну и порядок трудоустройства иностранных граждан. Новации в регулировании трудовой миграции введены в соответствии с Концепцией государственной миграционной политики РФ на период до 2025 года, утвержденной Президентом РФ в июне 2012 года, и планом мероприятий по ее реализации на первом этапе в 2012-2015 годах.

Представитель государственного ведомства отметил, что в последние годы активизировалась работа по нормативному правовому обеспечению миграционных процессов, что позитивно повлияло на улучшение как количественных, так и качественных характеристик развития миграционной ситуации в стране.

Количество федеральных законов и нормативных правовых актов в сфере управления миграционными потоками заметно увеличилось. Если в 2013 г. было разработано 27 федеральных законов, затрагивающих компетенцию Федеральной миграционной службы, то в 2014 г. — уже порядка 30. Было отмечено, что важнейшие изменения в правовом обеспечении трудовой миграции из стран СНГ связаны, в первую очередь, с расширением участия России в евразийских интеграционных процессах.

С вступлением в силу с 1 января 2015 года Договора о Евразийском экономическом союзе (ЕАЭС) для государств-членов ЕАЭС обеспечивается свобода движения товаров, услуг, капитала и рабочей силы. Граждане государств-членов ЕАЭС получили право работать на одних и тех же условиях, им не требуется получение разрешений на работу в рамках Сою- за. В России трудовые мигранты из Белоруссии, Казахстана, Армении и Киргизии могут теперь работать без разрешительных документов.

Докладчик акцентировал внимание на ряде существенных новаций, касающихся трудоустройства иностранных граждан, прибывающих на территорию Российской Федерации в порядке, не требующем получения визы. Важным аспектом новых правил является замена механизма квотирования трудовой миграции разрешительным порядком трудовой деятельности по патентной системе. Привлекать иностранную рабочую силу на основе патента теперь могут юридические лица и частные предприниматели. С 1 января по 12 июня 2015 года иностранным гражданам в России было выдано более 862 тыс. патентов, что примерно соответствует прошлогодним показателям. В региональные бюджеты поступило при этом свыше 9,5 млрд. руб., то есть в 1,5 раза больше, чем за соответствующий период 2014 года.

В соответствии с новыми правилами трудоустройства мигрантов оформление патента для них возможно только в случае указания иностранным гражданином в миграционной карте при пересечении Государственной границы РФ цели визита — «работа». Для оформления патента трудовой мигрант обязан представить документы, дающие ему право на получение в РФ медицинской помощи — медицинских страховых полисов, договоров на оказание медицинской помощи.

В целях контроля за трудовой иммиграцией установлена обязанность работодателей уведомлять территориальный орган ФМС России, на территории которого данный иностранный гражданин осуществляет трудовую деятельность, о заключении или прекращении (расторжении) трудового договора в срок, не превышающий трех рабочих дней с даты заключения или прекращения (расторжения) соответствующего договора.

В принятых нормах миграционного законодательства изменения коснулись и перераспределения полномочий между федеральным центром и субъектами РФ в направлении значительного расширения прав регионов в регулировании трудовой миграции. Субъекты РФ вправе вводить региональные коэффициенты и надбавки к установленной в 2015 г. на федеральном уровне ежемесячной стоимости патента — 1,5 тыс. рублей. В результате, в целом по стране стоимость патента варьируется от 2,5 до 3 тыс. рублей. В 35 субъектах РФ она составляет 1,5 тыс. рублей. Максимальная стоимость патента установлена в Республике Саха — 7 тыс. рублей, в Ямало-Ненецком автономном округе — 6,6 тыс. рублей. В Москве и Московской области — 4 тыс. рублей.

По новым правилам субъекты РФ теперь наделены такими полномочиями, как:

• а)    зачисление в размере 100% поступлений от платежей за приобретаемые мигрантами патенты в бюджеты субъектов РФ;

• б)    принятие решения об указании для трудового мигранта в патенте профессии (специальности, должности, вида трудовой деятельности) иностранного гражданина;

• в)    введение ограничений и запрета на привлечение иностранных работников в некоторых отраслях экономики;

• г)    обращение региональных властей в ФМС России с предложени-

• ями о приостановлении на определенный период выдачи патента на территории субъекта РФ;

• д)    установление перечня медицинских организаций, которые будут работать с иностранными работниками;

• е)    установление перечня образовательных организаций, имеющих право на проведение экзамена на владение иностранным гражданином русским языком, знание истории России и основ законодательства Российской Федерации, а также порядка и формы проведения указанного экзамена. Обращаясь к вопросу об образовательной (учебной) миграции, представитель ФМС России отметил, что иностранным трудовым мигрантам предоставлено право обучаться в РФ, а иностранным гражданам, обучающимся в стране, — осуществлять здесь трудовую деятельность. Кроме того, для иностранных выпускников российских образовательных учреждений установлены преференции при получении российского гражданства.

Основной вывод докладчика состоял в том, что принятые меры будут способствовать ликвидации широко используемых сегодня «серых» схем привлечения иностранной рабочей силы, отвечают вызовам демографического, экономического и политического развития России и в полной мере соответствуют государственным стратегическим интересам страны в миграционной сфере.

После выступления представителя ФМС России завязалась интересная дискуссия, которая началась с выступления заместителя заведующего кафедрой народонаселения экономического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова Ирины Ивахнюк на тему «Кризис и миграция». Она подробно остановилась на необходимости учета влияния экономического кризиса 2008-2009 гг. на миграцию при оценке кризисной ситуации 2014-2015 гг.

Докладчица отметила, что в условиях сложившейся демографической ситуации к моменту начала глобального экономического кризиса 20082009 гг. в России сформировалось понимание необходимости привлечения иностранных работников для экономического развития страны. Реформирование российского миграционного законодательства в 20062007 гг. фактически означало переход к политике «открытых дверей» для мигрантов из стран СНГ, с которыми Россия имеет режим безвизового въезда. Официально признавалось, что международная трудовая миграция на постсоветском пространстве является также важным фактором политической интеграции стран СНГ.

Кризис 2008-2009 гг. оказал существенное влияние на понимание роли международной миграции для развития России. Рецессия спровоцировала острую политическую дискуссию о том, нужны ли вообще России мигранты и поставила под сомнение устоявшееся мнение о том, что международная миграция является важным и во многом безальтернативным ресурсом развития российского общества. Кризис означал фактическое свертывание либеральной миграционной реформы 2007 года. Он привел к сокращению квот для иностранных работников, усложнению процедур трудоустройства иностранных граждан, росту нелегальной миграции и незаконной занятости мигрантов, укреплению позиций теневых посредников и усилению коррупционных схем, усилил дискриминацию и эксплуатацию мигрантов, довел до накала антимигрантские настроения в российском обществе. В российском политическом дискурсе усилилась позиция, ставившая под сомнение позитивную роль внешней миграции для стратегического развития современной России.

По мнению докладчицы, в ответ на вызовы этой рецессии принятые антикризисные меры, с одной стороны, вполне соответствовали общемировой тенденции ужесточения миграционной политики, а, с другой — свидетельствовали о настойчивых попытках властей рационализировать применяемый инструментарий управления трудовой миграцией. Однако кардинального улучшения миграционной ситуации в плане сокращения стихийности миграционных процессов, снижения масштабов нелегальной миграции, искоренения практик эксплуатации мигрантов и обеспечения их трудовых и социальных прав не произошло.

Одновременно кризис указал на необходимость срочного ускорения темпов экономического роста и модернизации российской экономики, что, в свою очередь, требует соответствующего кадрового обеспечения. Наиболее логичным изменением миграционного законодательства в этих условиях стало формирование особого канала трудовой миграции в Россию из числа высококвалифицированных кадров, получивших существенные преимущества в области пребывания и трудоустройства по сравнению с другими категориями мигрантов.

Анализ решений в миграционной сфере, которые были приняты в ответ на вызовы глобального экономического кризиса 2008-2009 гг., свидетельствует о том, что спад в эконо- мике существенно скорректировал российскую миграционную политику в направлении усложнения правил пребывания и трудоустройства иностранных граждан (за исключением категории высококвалифицированных мигрантов). В короткий межкризисный период (2010-2013) отката на прежние, более либеральные рельсы регулирования трудовой миграции не произошло. Устойчивой тенденцией стало ужесточение миграционной политики российского государства в сфере трудовой иммиграции.

Под воздействием экономического кризиса, начавшегося в 2014 г., российскими властями осуществлены дополнительные меры по еще большему «закручиванию гаек» для трудовых мигрантов. По мнению докладчицы, в связи с установлением новых, не всегда обоснованных административных препятствий и экономических барьеров для мигрантов в получении ими разрешительных документов для занятости возросли риски усиления негативных тенденций в развитии миграционной сферы, в частности, роста масштабов незаконной миграции и расширения сферы теневого трудоустройства иностранных работников.

В заключение Ирина Ивахнюк констатировала, что не только в период экономического роста, но и в условиях рецессии трудовая миграция может и должна выступать действенным ресурсом развития России. Опыт влияния предшествующего финансово-экономического кризиса на международную трудовую миграцию заслуживает пристального внимания для того, чтобы понять, как действовать сейчас в условиях новой рецессии. Для аналитического исследования современной миграционной политики России важно расширить от- крытую статистику внешней трудовой миграции. Требуется провести диагностику целесообразности установления новых барьеров для вхождения мигрантов на российский рынок труда, в частности по вопросам тестирования отдельных категорий иностранных граждан. Среди необходимых мер докладчица особо выделила необходимость активизации проведения в российском обществе информационных кампаний для разъяснения положений нового миграционного законодательства.

Рассмотрению вопросов разработки балансов трудовых ресурсов с учетом трудовой иммиграции было посвящено выступление заведующего сектором демографии, миграционной политики и регулирования рынка труд а Института макроэкономических исследований Минэкономразвития РФ Анатолия Топилина . Докладчик отметил, что использование балансов трудовых ресурсов может принести большую пользу в регулировании рынка труда иностранной рабочей силы. Органами статистики балансы трудовых ресурсов разрабатываются, но ситуацию с формированием и использованием иностранной рабочей силы учитывают не в полной мере.

В частности, с появлением патентов возник ряд вопросов с оценкой наличного состава трудовых ресурсов. Проблема состоит в том, что в связи с отсутствием внятной статистики количества иностранных трудовых мигрантов искажается общая картина привлечения и использования в национальной экономике рабочей силы из-за рубежа. Текущий учет иностранных работников учитывает административные процедуры их включения в российский рынок труда (число оформленных и выданных патентов), а не самих трудовых мигрантов. По мнению А. Топилина, поскольку в течение года в большинстве случаев иностранными трудовыми мигрантами патенты могут приобретаться неоднократно, важно правильно оценивать их численность в среднегодовом исчислении. В ведомственной миграционной отчетности число оформленных патентов не тождественно количеству трудовых мигрантов, работающим по ним. При оценке числа трудовых мигрантов необходимо использовать поправочный коэффициент 2,7 (из расчета 4-5 месяцев сезонной работы трудовым мигрантом в год), что позволит избежать повторного счета и в полной мере оценить те совокупные трудовые ресурсы, которые используются в отечественной экономике.

Второй вопрос — это учет в балансовых разработках направлений использования иностранной рабочей силы. Решение практических вопросов регулирования рынка иностранного труда требует создания новых форм статистической отчетности, в частности, включения в балансы трудовых ресурсов в их распределительной части необходимых переменных занятости иностранной рабочей силы по сферам и видам экономической деятельности.

Потребность столичного рынка труда в иностранной рабочей силе в условиях кризисного развития экономики стала темой выступления руководителя Научно-исследовательского центра социально-экономических проблем народонаселения при Московском психолого-социальном университете Ольги Воробьевой. Докладчица отметила, что Москва — мегаполис с развитой инфраструктурой, высоким уровнем жизни, низким уровнем безработицы. Столица уже в течение длительного времени является самым мощным в РФ центром, принимающим трудовых мигрантов, как из российских регионов, так и из-за пределов страны. Город является абсолютным лидером в России по численности иностранных трудовых мигрантов.

Внимание собравшихся было обращено на два важнейших вопроса — какие ниши рынка труда Москвы наиболее востребованы мигрантами и почему? В 2014 г. фактическое легальное присутствие иностранной рабочей силы на рынке труда Москвы составило свыше 840,0 тыс. человек, или около 13% от общей численности занятых в городе. Важнейшими отраслями, использующими труд иностранцев, является строительство, торговля и транспорт. В строительстве столицы было занято почти 47% от общего количества используемой иностранной рабочей силы, в торговле и общественном питании — 31%, на транспорте — 4,6%.

Примечательно, что именно эти отрасли характеризуются самыми низкими показателями оплаты труда. Здесь сосредоточена наибольшая часть вакансий. Уровень производительности труда в этих сферах занятости достаточно низкий. По мнению докладчика, принимая во внимание отсутствие каких-либо заметных шагов в направлении роста эффективности труда, потребность работников по самым дефицитным видам деятельности в этих отраслях может быть удовлетворена только экстенсивным путем, в том числе и в условиях экономического кризиса.

В период рецессии рынок труда продолжает предъявлять спрос на иностранных работников. Наличие многочисленных вакансий в сочетании с относительно низкой оплатой и эффективностью труда являются объективными факторами привлечения и использования в этих отраслях иностранной рабочей силы. О.Д. Воробьёва отметила, что эти объективные факторы могут и должны являться основанием установления преференций для трудовых мигрантов в процессе их вхождения на рынок труда.

Общая дискуссия при обсуждении основных докладов была продолжительной и оживленной. Она выявила некоторые расхождения в позициях практиков и ученых, а также недостаточность необходимой для анализа открытой информации в данной области. Различные мнения участников дискуссии были объединены общей идеей о том, что иммиграция, как постоянная, так и временная, должна рассматриваться как одна из долгосрочных стратегий восполнения в стране населения и трудовых ресурсов. Последствия принятых управленческих решений по вопросам регулирования процессов привлечения и использования иностранной рабочей силы противоречивы. При снятии определенных барьеров для вхождения международных мигрантов на отечественный рынок труда одновременно установлены новые препятствия. В выступлениях участни- ков подчеркивалось, что проблемы оптимизации привлечения и использования иностранной рабочей силы в стране еще далеко не решены, но все же ощутимо продвижение на этом направлении.

Каждая из затронутых на семинаре теоретических, правовых и практических проблем формирования и реализации государственной миграционной политики России требует мониторинга, анализа и более глубокого изучения. Участники мероприятия пришли к выводу о целесообразности консолидации общих усилий для выработки соответствующих предложений в сфере регулирования трудовой миграции.

Необходима дальнейшая последовательная работа по совершенствованию системы управления трудовой миграцией, что делает важным развитие диалога в этой области между разработчиками государственной миграционной политики, лицами, принимающими решения, учеными, представителями экспертного сообщества и общественных объединений.

В заключение была отмечена своевременность и плодотворность состоявшегося экспертного обсуждения актуальных вопросов миграционной политики России.

Материал подготовил заведующий лабораторией ИСЭПН РАН, к.э.н. Красинец Е.С.