Неформальные практики во взаимоотношениях центра и губернаторов

Характер и вид неформального взаимодействия федерального центра и регионального руководства зависят от экономического потенциала региона (является ли регион донором или реципиентом; наличие у губернатора «дружеских» связей с президентом, главой правительства и представителями других высших государственных органов; сила исполнительной власти в регионе; особенности стра тегий, реализуемых центром по отношению к данному субъекту РФ; уровень электоральной поддержки конкретного губернатора и т.д.).

Несмотря на то что губернаторы лишились своего влияния на федеральном уровне, они все еще остаются символами власти в своем регионе. Губернатор по своему статусу, формальным и нефор-мальным ресурсам выступает как «узел концентрации региональ ного политического влияния, как инструмент консолидации региональной элиты»1. Использование неформальных правил взаимодействия с центральной властью позволяет региональным руководителям повысить уровень своей репутации, что помогает минимизировать число про блем при управлении подведомственным регионом. Таким образом, неформальные практики взаимодействия губернатора с центром являются важнейшей составляю -щей его ресурсной базы.

Для своего благополучия в новых усло -виях губернаторы все больше стремятся стать «фаворитами» центральной власти путем проявления к ней сильнейшей лояльности. Главам регионов крайне выгодно поддерживать существующую вертикаль власти в силу получения воз можности доступа к дополнительным благам, которые отсутствуют у не встро енных в данную вертикаль акторов. Политику фаворитизма практикуют и сами губернаторы в отношении местного самоуправления. Если глава муници-пального образования нравится губерна тору и лоялен к нему, то он будет обеспе чен ресурсами, а если не нравится — для отказа найдутся различные формальные основания.

Одним из действенных вариантов завоевания симпатии со стороны цен тра, который впоследствии даст воз можность лоббирования региональных интересов, является принадлежность к партии «Единая Россия». После отмены Путиным прямых выборов глав субъек-тов РФ в 2004 г., губернаторы стали один за другим вступать в партию власти. На сегодняшний день «принадлежность губернатора к “Единой России” создает известные ограничители по жесткости его устранения с поста. Представителей “Единой России” стараются убирать без серьезных резонансов и с предоставле нием каких то других статусных постов. Поэтому принадлежность к “ЕР” зна чительно снижает риски привлечения к уголовной ответственности. Но вместе с тем партийный билет перестал давать 100 - процентный иммунитет от уголов -ного преследования... Принадлежность к “Единой России” перестала быть отли чительной чертой, она перестала быть льготой»2.

Отправка в отставку представителей «Единой России» происходит, как пра-вило, из за нанесения своей деятельно стью вреда репутации партии. Однако действующая власть пытается всячески опровергать важность партийной принад лежности при принятии решений отно сительно управления регионами. В каче-стве примера можно привести назначение в марте 2013 г. временно исполняющим обязанности губернатора Забайкальского края Константина Ильковского — депу-тата Госдумы, избранного по региональ ному списку «Справедливой России» от Республики Бурятия. По словам пресс -секретаря главы государства Д. Пескова, «при принятии решения президент руко водствовался в первую очередь не партий ной принадлежностью, хотя Ильковский является беспартийным, а его деловыми и личными качествами, а также опытом работы в регионе»3. Однако, помимо про -фессиональных качеств, можно выявить и другие причины назначения эсэра на дан ный пост. По мнению генерального дирек тора Центра политических технологий А. Макаркина, назначение Ильковского — «это некая часть договоренности — эсэры отказываются от контактов с радикаль ной оппозицией, исключают из своего руководства тех членов, которые не отка зались от членства в Координационном совете оппозиции и в результате полу чают за это назначение их представителя в губернаторы»4. Отсюда можно сделать вывод, что появление губернатора, не являющегося членом правящей партии, целиком и полностью зависит от решения Кремля.

Как было отмечено ранее, экономиче ский потенциал региона определяет специ -фику неформальных отношений между его главой и центром. Очевидно, что к главе дотационного региона будут при слушиваться гораздо меньше, чем к главе региона с сильной экономической базой. В регионах-донорах существует благо -приятная почва для принятия собствен ных решений и реализации собственных проектов, т.к. не приходится постоянно просить деньги у Кремля. Поэтому для «сильных» регионов наиболее желанной представляется модель так называемого дуалистического федерализма, при которой федеральная и региональная власти не зависят друг от друга и обладают самостоятельным статусом, установленным в конституции. Дотационные регионы априори стремятся к модели кооперативного федерализма, который, наоборот, характеризуется взаимодействием двух сторон с целью достижения взаимной выгоды и позволяет им получить от центра необходимую помощь и поддержку.

Весомым стимулом к увеличению неформальных практик взаимодействия между центром и регионами явилась межбюджетная реформа А. Кудрина, последствиями которой стало выстраивание одновременно политической и финансовой вертикалей власти. В бюджеты регионов перестали поступать наиболее весомые налоги – НДС (более 15% доходов консолидированного бюджета страны), природоресурсные налоги (еще 10%). Значительная часть фискальной нагрузки на сырьевой сектор была перенесена с налогов на экспортные пошлины (более 22% доходов консолидированного бюджета России), от которых регионам также не достается ничего. Субъектам РФ остались лишь налог на доходы физических лиц и налог на прибыль. В результате регионов-доноров осталось лишь около 10, остальные же регионы стали целиком зависимыми от субсидий Министерства финансов. Благодаря данной реформе федеральный центр сформировал у губернаторов бюджетную зависимость, что способствовало укреплению властной вертикали и повысило лояльность глав регионов. Бюджетный федерализм в стране был практически истреблен. Более того, мэры городов и главы муниципальных образований также остались практически без собственных источников поступлений.

Федеральные связи главы региона становятся особенно полезными в экстраординарных ситуациях. Показательным примером служит период лесных пожаров 2010 г. В таких условиях глава региона должен был грамотно использовать мощности федеральных ресурсов для решения экстренной проблемы посредством оперативного информирования центра о чрезвычайности ситуации и направления запроса на выделение дополнительных ресурсов. Также требовалась координация усилий различных структур на местах как на муниципальном, так и на федеральном уровне – эффективное сотрудничество с МЧС, МВД и т.д. У губернаторов-«варягов», имеющих сильные федеральные связи, был и больший доступ к федеральным ресурсам. В 3 из 6 регионов, в которых в связи с лесными пожарами 2010 г. побывали президент или премьер-министр, пост губернатора занимали люди с федеральными связями. Таким образом, в данных регионах шансы на то, что первые лица страны в момент своего приезда могли дать распоряжение направить необходимые ресурсы на разрешение чрезвычайной ситуации, были значительно выше.

Выделяют два идеальных типа политического лидерства главы региона: «силовое доминирование» и «компромиссное доминирование». Модель силового доминирования предполагает, что губернатор ре ализует в основном силовые стратегии по отношению к региональным элитам, он практически независим от крупных финансово-промышленных групп, а также может противостоять позиции федерального центра. При модели компромиссного доминирования глава региона использует компромиссные стратегии взаимодействия с региональной элитой, является частью конкретной финансово-промышленной группы или зависит от нескольких ФГП, а также проявляет сильнейшую лояльность федеральному центру. Политика централизации власти привела к преобладанию среди российских региональных руководителей второй модели политического лидерства.

Самым серьезным рычагом влияния на губернаторов, безусловно, стал институт наделения полномочиями. Процедура назначения абсолютно не мотивировала региональных лидеров добиваться симпатии со стороны населения, а все больше способствовала процветанию неформальных договоренностей губернаторов с центральной властью. Посредством неформальных практик главы регионов пытались либо сохранить свой пост, либо в обмен на лояльность и различные уступки продолжить свою карьеру уже в других звеньях государственной власти. Экс- губернаторы, покидающие свои посты без каких-либо особых разногласий с федеральным руководством, продолжили свою службу либо в Совете Федерации (например, председатель верхней палаты парламента Валентина Матвиенко и ее заместитель Вячеслав Штыров), либо становились полномочными представителями Президента России в федеральных округах (Виктор Ишаев, Виктор Толоконский), либо были избраны депутатами Госдумы (Алексей Лебедь) и т.д.

Ярким примером неформальных практик взаимодействия федеральной власти и губернаторов можно считать постановку перед президентом РФ вопроса о доверии. После серии многоступенчатых согласований и консультаций действующий губернатор ставит перед президентом России вопрос о доверии, затем его кандидатура в отведенные законом сроки вносится на рассмотрение в региональный парламент, который единогласно или подавляющим большинством голосов ее утверждает. Такой механизм ставит главу региона в весьма выгодные условия: действует упрощенная схема согласования и внесения представления в региональный парламент. В частности, не предусматривается выдвижение альтернативных кандидатур, а все консультации с регио- нальной элитой и общественностью, которые в обязательном порядке проводит аппарат полномочного представителя Президента в федеральном округе, носят исключительно формальный характер. Последнее слово имеет глава государства, обладающий правом отказать в доверии любому из глав региона.

Возвращение прямых выборов губернаторов вновь вернуло региональным руководителям ресурс электоральной поддержки, который может снизить концентрацию главы региона на завязывании неформальных отношений с федеральным центром.

Наличие у власти различного уровня определенных ресурсов не всегда определяет ее эффективность. Большая роль принадлежит тем правилам игры, по которым эти ресурсы используются. Сосуществование в отношениях федерального центра и губернаторов как формальных, так и неформальных практик позволяет развивать эти отношения, находить компромиссы и способствовать поддержанию стабильности в регионе. Однако превалирование теневых и полутеневых механизмов взаимодействия центра и регионов не должно сохраняться, иначе Россия может навсегда остаться переходным обществом.