Некоммерческая организация (НКО) в социально-политических процессах современной России: теоретический аспект

Н а рубеже тысячелетий процесс активизации гражданской деятельности дал толчок возникновению и развитию гражданского общества.

Гражданское общество часто рассматривает «третий сектор» как действующий независимо от двух других секторов общества – государства и рынка, но в то же время играющий роль посредника между ними. Этот третий сектор должен состоять из организаций, которые имеют формальную структуру и незави- симое управление, платят налоги и обеспечивают работой значительную часть населения, но при этом носят некоммерческий характер. Однако в России в спорах, касающихся взаимоотношений этих трех секторов, максимальное внимание уделяется, безусловно, отношениям между государством и гражданским обществом [Шведов 2013].

Состояние российского гражданского общества на данный момент представляет особый интерес при рассмотрении возможности гражданского участия общественных объединений в политических процессах современной России. Для общественности становятся приоритетным объектом внимания вопросы: как выстраиваются отношения органов власти и структур гражданского общества в различных областях политики, каково участие неправительственных некоммерческих организаций в разработке и претворении в жизнь политического курса государства.

Мировая история наглядно показывает возрастающее значение ассоциаций граждан, оказывающих серьезное воздействие не только на внутреннюю политику государства, но и на внешнюю политику, сферу международных отношений. Масштабы влияния общественных организаций, которые часто определяются как неправительственные организации, на состояние международных политических дел расширяются, и, что особенно важно, их усилия плодотворно развертываются в сфере международно-правового обеспечения прав и свобод человека. Некоторые международно-правовые акты, документы Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, например Парижская хартия для новой Европы (1990), Всемирная конференция по правам человека (1993 г.), отмечают особую роль НКО в защите всех прав человека, поощрении общественности в гуманитарной деятельности на национальном, региональном и международном уровнях, подчеркивают важность диалога и сотрудничества между правительствами и неправительственными организациями в вопросах международно-правового и социально-политического регулирования гражданского общества [Юрьев 2012].

Закон Российской Федерации «О некоммерческих организациях» в качестве НКО признает такую организацию, которая не имеет основной целью своей деятельности извлечение прибыли для себя и не распределяет полученную прибыль между участниками1. Существует множество определений, обозначающих некоммерческие неправительственные организации: НКО (некоммерческие организации), НПО (неправительственные организации), ОГО (организации гражданского общества).

Понятие «неправительственные организации» (НПО), как правило, чаще используют, когда подразумевают деятельность организаций, действующих в пространстве между государством и рынком (то есть, они не являются ни административными, ни коммерческими). Это, например, группы по интересам, правозащитные группы и гражданские ассоциации [Дорошева 2002]. Такую категорию организаций называют еще организациями гражданского общества, чтобы иметь возможность характеризовать различные типы «организаций, осуществляющих независимую деятельность». Официально НПО и ОГО могут быть зарегистрированы как ассоциации, некоммерческие организации, некоммерческие партнерства, фонды, движения, учреждения.

Главной целью некоммерческих организаций является общественная польза и защита интересов граждан, прямой функцией – решение социальных задач и обеспечение взаимодействия внутри социума.

Активность НКО показывает, что в управленческом процессе они становятся важными участниками социально-политической жизни страны, и это обстоятельство диктует необходимость более пристального внимания и глубокого знания их природы, особенностей функционирования, чтобы объективно оценивать их участие в развитии политико-управленческого процесса. Кроме того, значение НКО необходимо учитывать и при выработке практических рекомендаций, чтобы вывести управление на более высокий уровень эффективности. В связи с этим можно констатировать, что изменения в сфере управления и публичной политики происходят потому, что участниками процесса выработки и реализации публичной политики, помимо государства, становятся институты гражданского общества и структуры бизнеса.

Принимая во внимание тот факт, что государство делегирует некоммерческим организациям некоторые функции поставщиков социальных благ и услуг различным слоям населения, необходимо рассматривать НКО как полноценных акторов социальной политики. Таким образом, происходит модификация традиционных управленческих функций – от государства в сторону НКО. Как отмечают исследователи, сейчас наблюдается тенденция возрастания политического значения групп интересов, в число которых входят и НКО, для формирования новой системы функционального представительства, участниками которой, «представляющими интересы третьей стороны (первая и вторая – государственный сектор и бизнес), наряду с профсоюзами, нередко оттесняя их на второй план, стали НКО» [Перегудов 2004: 16; Шведов 2013].

В посланиях Федеральному собранию Российской Федерации1 президент России заявлял, что политические процессы невозможно представить без участия неправительственных объединений, а именно без учета их мнений и позиций. В частности, отмечается рост числа общественных организаций, возрастающая численность их членов-добровольцев, а также усиление государственной поддержки социально важных для государства проектов НКО.

В связи с этим актуализируется проблема значимости и роли неправительственных объединений как в обществе, так и в политическом процессе. НКО образуются по принципу самоуправления (и самоорганизации) граждан с конкретной целью. Предполагая наличие стратегии как ключевого элемента деятельности и принципа самоорганизации, НКО можно отнести к стратегическому субъекту [Лепский 2015; Райков 2006].

Принято при стратегическом анализе НКО выделять внешние и внутренние факторы. Отчасти внешние факторы определяются реальной ситуацией в стране, регионе, городе и политической традицией. Внутренние стратегические факторы требуют анализа различных типов НКО с тем, чтобы сформулировать некие универсальные данные.

Говоря о формах участия в социально-политическом процессе общественных объединений, можно отметить, что наивысшей степенью участия, при которой можно оказывать влияние, являются делегирование некоммерческим организациям со стороны государства некоторых полномочий социальной сферы и гражданского контроля. При таком положении гражданские структуры представлены в органах, где осуществляется процесс принятия решений и контроля за их исполнением.

Исходя из либеральной традиции, в которой гражданское общество выступает как «контролер» государства, НКО являются институтами, связывающими частную и общественную (государственную) сферы. Но далеко не во всех регио- нах России возможно существование такой нормативной модели гражданского участия1. Это свидетельствует о том, что внешним стратегическим фактором, влияющим на деятельность НКО, в первую очередь является состояние законодательной базы, включая региональные законодательные акты в отношении общественного участия граждан, предоставления информации органами государственной власти о деятельности и т.д.

Легитимационная модель предполагает иную роль НКО, а именно как института, придающего легитимность действиям органов государственной власти. То есть, НКО как бы допущены к процессу принятия социально-политических решений, но на совещательной основе в форме неправительственных организаций, таких как общественные палаты, экспертные советы, общественные группы и пр. В данном случае внимание сконцентрировано на таких факторах, как сложившаяся политическая культура, общественные ожидания и ожидания органов власти по отношению к НКО. Здесь возможен следующий сценарий развития событий. НКО становятся «мостиком», соединяющим и транслирующим интересы и потребности общества, бизнеса и государства [Вагапов, Вагапова, Устинкин 2014а]. Ведь НКО служат выражению интересов и идей не только граждан, но и бизнес-структур (союзы и ассоциации предпринимателей), научных объединений, разрабатывающих и продвигающих инновационный продукт, а также общественных сил со сформулированными политическими идеями.

Владимир Путин, выступая в ноябре 2017 г. в Москве на форуме «Сообщество», заявил, что НКО должны стать надежным партнером государства2. России, уверен президент, нужны тысячи некоммерческих организаций, которые станут партнерами государства в социальной сфере. Необходимо объединение усилий, единство в ответственности за страну.

НКО стремятся проводить мониторинг ситуации на местах, а также осуществлять экспертизу принимаемых властями решений. Через анализ эффективности решения общественных проблем реализуется идея гражданского контроля, т.е. использования инструментальной модели, подразумевающей активное участие НКО на «выходе» (модель взаимодействия политической системы и окружающей среды Д. Истона). По мнению Д. Истона, у политической системы есть вход, на который извне поступают импульсы-требования или импульсы-под-держка. На выходе системы – политические решения, на основе которых осуществляются политические действия [Истон 1997].

Важно понять, как реализуется активность НКО, а именно какова степень их участия в принятии решений органами государственной власти, каким образом осуществляется демонстрация поддержки их имплементации либо протест. Таким образом, внутренний фактор как вовлеченность организации третьего сектора рассматривается как фактор влияния в стратегическом планировании. НКО могут проявлять себя как пассивный участник управленческого процесса в сообществе (принятие директивы «сверху»), но могут и выступать как активный субъект социально-экономического и политического действия (добровольное принятие ответственности за оказание услуги или предоставление «общественного блага» и его эффективность, т.е. наибольший эффект при минимальных издержках).

Значимая роль НКО в социально-политической сфере состоит в их уникальном знании практических особенностей и специфики населения и условий проживания граждан. То есть, именно неправительственные, некоммерческие организации могут провести анализ реальной ситуации и оценить уровень прогресса в переходе к информационному обществу и электронной демократии.

В такой ситуации могут оказаться полезными для поиска консенсуса и выбора эффективного способа влияния НКО на внешние факторы (имеется в виду как государство, так и бизнес) известные информационные технологии поддержки проведения стратегических совещаний, обеспечивающие ускорение достижения согласия относительно целей и путей действий людей в малых, средних и больших группах. Сложность задачи обратно пропорциональна времени на ее решение, и требуется некое информационное пространство, где представлены полезные данные, прошедшие «информационный фильтр» по содержанию различных аспектов и рисков, включая политические, экономические, экологические и т.д. В таком пространстве осуществляется мониторинг, прогнозирование, принятие решений, процесс их имплементации и контроля. Стратегические совещания для малых и средних групп людей эффективны в локальных ситуационных центрах, что вполне реализуемо на базе действующих аналитических некоммерческих структур, так называемых аналитических центров. Ввиду того, что аналитические центры распространяют результаты своей интеллектуальной деятельности на ту аудиторию, на чье мнение они стремятся повлиять, целесообразно обратиться к структурам, которые хотят повлиять на лиц, ответственных за принятие политического решения, а именно к центрам публичной политики (ЦПП). ЦПП представляют собой организации, которые непосредственно участвуют в сфере публичной политики и активно инициируют процесс обсуждения значимой проблемы, зафиксированной общественностью. Кроме того, ЦПП создают аналитический продукт для публикации и распространения. В данном случае предполагается связь с определенным сектором общества, интеллектуальная независимость, выражаемая в создании аналитического продукта (исследование потребностей граждан, информационный анализ, реализация общественного/социального проекта).

Формы участия и воздействия на объект влияния, будь то общественность, власть или бизнес, в сети Интернет заслуживает отдельного внимания. Путем создания определенного информационного поля и направления определенной информации группам можно пробудить их интерес, способствовать стремлению присоединиться к организации и взаимодействовать с другими субъектами [Пушкарева 2014].

Некоммерческие организации, которых в России десятки тысяч, казалось бы, первыми должны использовать Интернет в своей деятельности. Тот факт, что этого не произошло, косвенно свидетельствует о слабости структур гражданского общества в России. Сайты, созданные НКО, в лучшем случае выполняют функцию «визитных карточек», где, как правило, представлена какая-либо информация о деятельности организации и минимальные контактные данные.

Основными формами участия, а соответственно и возможностями влияния современных НКО являются письменные обращения в органы власти, привлечение СМИ, участие в законодательных инициативах, проведение общественной экспертизы, инициативы по организации маршей протеста и демонстраций, лоббирование через аппарат органов власти, личные связи с лицами, ответственными за принятие решения. Сложно говорить об эффективности тех или иных форм – все зависит от представителей центральной власти в регионах, от региональных лидеров и лидера каждой отдельной организации. Если говорить о новых возможностях, предоставляемых телекоммуникационными системами, то они не реализуются в полной мере. Учитывая слова Р. Даля, что «институты должны быть обогащены новыми методами, способствующими раз- витию гражданского самосознания, участию граждан в политической жизни, получению информации, обсуждению проблем» [Даль 2003], можно предположить, что в скором будущем именно технологические факторы будут определяющими в политическом процессе.

Таким образом, при постановке стратегического содержания учитываются интересы не только населения (общества и представляющих его объединений), но и государства, и частного сектора (бизнеса). Поэтому, на наш взгляд, важно, каким образом НКО может оказывать давление на органы власти (исполнительную и законодательную) и бизнес.

Рост числа создаваемых НКО и повышение активности общественности привлекает в ряды НКО руководителей администрации для более глубокого осмысления ситуации в регионе [Вагапов, Вагапова, Устинкин 2014б]. Различные институциональные структуры и политические инициативы в области законодательства выступают в качестве весомых характеристик влияния НКО на процесс принятия политических решений. Так, развитие идеи о социальнополитической ответственности способствует созданию условий, в которых организации третьего сектора имеют больше шансов быть услышанными. С другой стороны, активные НКО не только в общественно-политическом поле, но и в информационном намерены сотрудничать с местной или региональной администрацией и согласны получать поддержку от бизнеса. В последнее время очень актуальной становится идея взаимодействия бизнеса и власти (развитие механизма государственно-частного партнерства), а также социальной ответственности бизнеса. Это способствует активизации НКО как потенциального индикатора проблемных сфер и в то же время продвижению и прохождению представителей некоммерческих структур в ряды региональной политической элиты страны для урегулирования запросов и согласования интересов общественности. Здесь речь не идет о возможностях для представителей НКО попасть в ряды государственных служащих категории «А» через волеизъявление граждан (хотя это своего рода способ проникнуть в структуры власти, где готовится решение). Но такая процедура требует определенной стратегической договоренности и нивелирования противоречий всех участников процесса борьбы за политическое влияние. Выгода такого положения заключается в статусе представителя НКО.

Можем констатировать, что создание системы ситуационных и аналитических центров, центров публичной политики способствует решению внутренних задач НКО и консолидации гражданского общества. Ситуационные центры предполагают своего рода «действие по ситуации», т.е. управление нового формата: когда фактор времени, отпущенного на решение задач, становится первой угрозой извне, а сложность и комплексность решений повышаются. Рекрутирование в круг лиц, принимающих политические решения, или элиты можно рассматривать как одну из внешних возможностей влияния НКО, хотя такой способ требует привлечения значительных ресурсов.

Президент РФ Владимир Путин отметил, что правительство приняло необходимые решения для предоставления преференций социально ориентированным НКО, доказавшим эффективность своей работы, и рассчитывает, что в ближайшее время будут приняты необходимые поправки к законодательству, позволяющие реализовать практический механизм получения особого правового статуса социально ориентированными НКО с 1 января 2017 г.1 Не случайно 2018 г. был объявлен в России годом волонтера и добровольца. В пра- вительстве отмечают особую роль НКО в исполнении майских указов прези-дента1. Президент РФ Владимир Путин подписал указ о создании автономной некоммерческой организации «Россия – страна возможностей»2. Расширяется программа президентских грантов для НКО3. Президент также отмечает, что гражданское общество и власть заинтересованы в том, чтобы активный приход НКО в социальную сферу вел к повышению ее качества.

В заключение отметим, что актуальность статуса общественных объединений определяется множеством факторов, диктующих необходимость фундаментальных социально-политических реформ в России, перехода от прежней жестко централизованной системы руководства экономическими, социальнополитическими и иными процессами к системе, открывающей широкие возможности для общественного самоуправления, саморегуляции и самодеятельности граждан РФ. Можно уверенно констатировать, что, несмотря на относительно незначительный по времени период своего существования в России, НКО прочно заняли свою нишу в социально-политической организации современного государственного устройства страны.

Хотя на данном этапе российские неправительственные некоммерческие организации уже сложились как самостоятельный общественный институт политической организации российского общества с собственной идеологией, стандартами деятельности, системой символических и культурных признаков, однако, на наш взгляд, есть некоторые опасения, что часть социально-политически ориентированных НКО могут стать для власти «карманными» организациями, если сама власть инициирует их создание, финансирует и назначает их руководителей. Мы стоим на позиции, что третий сектор формирует потенциал взаимного доверия и взаимопомощи, который является социально-политическим капиталом в обществе. Значение НКО возрастает всегда, когда государство переживает потрясения и кризисы и когда от каждого гражданина зачастую зависит и его судьба, и судьба страны.