Некоторые аспекты нормативно-правового регулирования в области авиационной безопасности

Транспорт в современных условиях является одним из важных элементов большой системы — экономики государства, обеспечивающий нормальное функционирование остальных ее отраслей.

С учетом возрастающей интеграции в международные транспортные потоки стабильное, динамичное и безопасное развитие транспортного комплекса России невозможно без обеспечения его устойчивого функционирования. Это относится в первую очередь к его внутренней способности как системы выполнять свои функции в целом, а также обеспечивать его надежную защиту от внешних воздействий — актов незаконного вмешательства (АНВ) в его деятельность, в том числе имеющих террористическую направленность.

Воздушный транспорт, играющий важнейшую роль в деле поддержания нормальной жизнедеятельности любого государства и аккумулирующий громадные финансовые и материальные ресурсы, является объектом пристального внимания преступных организаций. Каждый произошедший инцидент на воздушном транспорте вызывает большой общественный резонанс. Попытки захвата воздушных судов, угрозы и взрывы в аэропортах, другие АНВ серьезно осложняют обстановку на воздушном транспорте, подрывают веру людей в безопасность пользования его услугами, приводят к моральным, экономическим и политическим последствиям, наносят ущерб национальным интересам государства.

В поздравительной телеграмме премьер-министра России Д. Медведева работникам гражданской авиации по случаю 90-летия со дня образования отрасли (09.02.2013) говорилось, что гражданская авиация как важнейшая составляющая транспортной системы нашей страны воедино связывает самые отдаленные ее территории, и от эффективной и бесперебойной ее работы напрямую зависит нормальная жизнь миллионов людей, своевременная доставка пассажиров и грузов, развитие регионов.

Глава правительства отметил также, что в настоящее время из всех амбициозных задач по совершенствованию этой отрасли первостепенной всегда должна быть задача обеспечения безопасности пассажиров.

Из приведенных Федеральным агентством воздушного транспорта (Росавиацией) основных показателей работы гражданской авиации России за январь-октябрь 2013—2014 гг. видно, что за рассматриваемый период 2014 года пас-сажирооборот по сравнению с 2013 годом вырос на 8,2 %, тоннокилометраж увеличился на 6,9 %, а грузооборот — на 1,5 % [1]. Однако с ростом объема перевозок увеличивается и количество угроз в адрес гражданской авиации.

Безопасность в транспортной сфере страны является важной составной частью национальной безопасности Российской Федерации. Однако на законодательном уровне общее понятие безопасности (национальной безопасности) отсутствует, так как это понятие содержалось в Законе Российской Федерации от 05.03.1992 № 2446-1 «О безопасности», а в новом Федеральном законе от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности», отменившем действие старого закона, его нет.

На современном этапе важнейшей проблемой авиационной безопасности является обеспечение превентивных мер по защите гражданской авиации от попыток реализации актов незаконного вмешательства в ее деятельность. Для качественного решения этой проблемы предпринимаются конкретные действия по разным направлениям: от разработки нормативных и правовых актов до внедрения новых физических принципов в технологии и процедуры обеспечения авиационной безопасности.

Создание эффективной системы обеспечения транспортной и сопоставимо для воздушного транспорта авиационной безопасности представляет собой крупную комплексную проблему, включающую в себя взаимосвязанные нормативно-правовые, организационные, экономические, научно-методические и научно-технические составляющие [2].

Нормативно-правовая составляющая проблемы обеспечения авиационной безопасности от АНВ определяется наличием и содержанием системы соответствующих документов международного, федерального, отраслевого и объектового уровней и непосредственно связана с ее качественной разработкой, реализацией и постоянным совершенствованием.

Применительно к рассматриваемой проблеме к документам международного уровня относятся:

• —    Международная конвенция о борьбе с захватом заложников (ООН, 17.12.1979);

• —    Международная конвенция о борьбе с бомбовым терроризмом № 52/164 (ООН, 16.12.1997);

• —    Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма (ООН, 09.12.1999);

• —    Резолюция Совета Безопасности ООН № 1373 «Совместные усилия государств с це-

  лью предотвращения и пресечения террористических актов» (ООН, 28.09.2001);

• —    Приложение 17 Чикагской конвенции Международной организации гражданской авиации (ИКАО) по вопросам авиационной безопасности (защиты гражданской авиации от актов незаконного вмешательства) (ООН, 22.03.1974);

• —    Руководство по авиационной безопасности (Doc 8973, изд. 8, ИКАО, 2011 г.).

Законодательными актами, подписанными в рамках ИКАО и относящимися к авиационной безопасности, являются такие документы, как [3]:

• —    Конвенция о преступлениях и некоторых других актах, совершаемых на борту воздушных судов, подписанная в Токио 14 сентября 1963 г. (Doc 8364, «Токийская конвенция»);

• —    Конвенция о борьбе с незаконным захватом воздушных судов , подписанная в Гааге 16 декабря 1970 г. (Doc 8920, «Гаагская конвенция»);

• —    Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации , подписанная в Монреале 23 сентября 1971 г. (Doc 8966, «Монреальская конвенция»);

• —    Протокол о борьбе с незаконными актами насилия в аэропортах, обслуживающих международную гражданскую авиацию, дополняющий Конвенцию о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации , принятую в Монреале 23 сентября 1971 г. , подписанный в Монреале 24 февраля 1988 г. (Doc 9518, «Монреальский протокол»);

• —    Конвенция о маркировке пластических взрывчатых веществ в целях их обнаружения, принятая в Монреале 1 марта 1991 г. (Doc 9571, «Конвенция MEX»);

• —    Конвенция о борьбе с незаконными актами в отношении международной гражданской авиации , принятая в Пекине 10 сентября 2010 г.;

— Протокол о борьбе с незаконным захватом воздушных судов , подписанный в Пекине 10 сентября 2010 г. (Также называемый Протоколом, дополняющим Конвенцию о борьбе с незаконным захватом воздушных судов ).

Все эти документы в основном направлены на обеспечение авиационной безопасности от АНВ и в первую очередь касаются объектов транспортной инфраструктуры (ОТИ) и транспортных средств (ТС), выполняющих международные авиаперевозки пассажиров и грузов.

Применительно к документам международного уровня необходимо наличие соответствующего им федерального законодательства по вопросам обеспечения безопасности на транс- порте (ОБТ), а также исключение возможных противоречий отечественных документов международным соглашениям, к которым присоединилась Российская Федерация [2].

Основным документом федерального уровня по вопросам ОБТ, определяющим основные цели, задачи и принципы обеспечения безопасности на транспорте от АНВ в деятельности ОТИ и ТС, является Федеральный закон РФ от 09.02.2007 № 16-ФЗ «О транспортной безопасности».

Термин «транспортная безопасность» в законе определен как «состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства в их деятельность» [4].

В данном определении не учитывается такой главный объект АНВ, каким являются люди (пассажиры и персонал) на транспорте. В названии закона есть некоторое несоответствие, в частности:

• —    он не содержит ссылки на конкретную угрозу (т. е. АНВ), с которой мы имеем дело в рамках этого закона;

• —    по своей семантике его название претендует на более широкий (кроме АНВ) учет и других угроз безопасности на транспорте, таких, например, как чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, а также угрозы, связанные с эксплуатацией ТС.

В четком определении нуждаются также такие используемые в законе термины, как «угроза совершения АНВ», «степень угрозы совершения АНВ», «возможные последствия АНВ», «степень защищенности ОТИ и ТС от АНВ», «уровни безопасности в транспортном комплексе», «уязвимость», «категория ОТИ и ТС» [2].

Отмеченные несоответствия и нечеткие определения усложняют практическое применение положений закона при оценке уязвимости ОТИ и ТС к АНВ и их категорировании.

Это в ряде случаев приводит к дублированию, двусмысленности и произвольному толкованию ключевых понятий в области безопасности. Специфика деятельности специалистов различных видов транспорта не позволяет выработать одновременно устраивающие всех формулировки (то, что приемлемо для авиаторов, не удовлетворяет железнодорожников и т. д.), что затрудняет законодательное регулирование вопросов, связанных с транспортной безопасностью.

Вышедший Федеральный закон от 03.02.2014 № 15-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам транспортной безопасности» хотя и внес определенные уточнения и дополнения, в корне положения дел не изменил.

На федеральном уровне с нормативной точки зрения большое внимание уделяется обеспечению безопасности населения на транспорте (Указ Президента РФ от 31.03.2010 № 403 «О создании комплексной системы обеспечения безопасности населения на транспорте», Постановление Правительства РФ от 30.07.2010 № 1285-р «Комплексная программа обеспечения безопасности населения на транспорте»). В этих документах в качестве угроз безопасности населения на транспорте рассматриваются только угрозы совершения АНВ (в том числе АНВ террористической направленности) и угрозы техногенного и природного характера.

В них не уделено внимание такой важной составляющей безопасности на транспорте, как эксплуатационная безопасность, которая связана с обеспечением жизни и здоровья людей при эксплуатации различных видов транспортных средств. Однако статистика свидетельствует о непрекращающейся аварийности (катастрофах) транспортных средств, приводящей к гибели людей по вине как обслуживающего персонала (ошибки в технике пилотирования воздушных судов, несоблюдение водителями правил дорожного движения и др.), так и технического состояния этих средств.

Отсутствие в руководящих документах федерального уровня четкого определения ряда сопутствующих понятию «безопасность» терминов («степень защищенности ОТИ и ТС от АНВ», «уровни безопасности в транспортном комплексе», «уязвимость» и др.») затрудняет их практическое применение.

Так, в Постановлении Правительства РФ от 10.12.2008 № 940 «Об уровнях безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств и о порядке их объявления (установления)», так же как и в законе «О транспортной безопасности», понятия «степень защищенности» транспортного комплекса и «угроза совершения АНВ» не определены как в смысловом, так и в формальном выражении. Это привело к тому, что разделение в указанном документе угроз на потенциальные, непосредственные и прямые угрозы без их количественного определения не представляется четким и однозначным [2].

По данным причинам эти документы нуждаются в соответствующей доработке.

К документам отраслевого уровня относятся:

— Приказ Минтранса РФ от 08.02.2011 № 40 «Об утверждении требований по обеспе- чению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта».

Этот приказ, основанный на упомянутом выше Постановлении Правительства РФ от 10.12.2008 № 940, обладает всеми отмеченными недостатками этого Постановления.

— Приказ Минтранса РФ от 12.04.2010 № 87 «О порядке проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств» регламентирует последовательность действий по оценке уязвимости ОТИ и ТС в целях определения степени их защищенности от потенциальных угроз совершения АНВ в их деятельность.

При этом ему присущи следующие недостатки [2]:

• •    термин «уязвимость ОТИ и ТС» не определен;

• •    последовательность действий по оценке уязвимости в приказе регламентируется только применительно к потенциальным угрозам, что не охватывает непосредственные и прямые угрозы, установленные официально действующим в настоящее время Постановлением Правительства РФ от 10.12.2008 № 940;

• • отсутствует требование о необходимости проведения количественных оценок результатов регламентируемых действий, без которых невозможно количественно оценить уязвимость ОТИ и ТС, а также обосновать количественные требования по обеспечению их безопасности.

Таким образом, документы отраслевого уровня, так же как и федерального уровня, обладают недостатком, связанным с отсутствием четкого понятийного аппарата, касающегося проблемы ОБТ.

Это приводит к понятийной, терминологической нечеткости, проявляющейся в несовместимых трактовках, выходящих за пределы разночтений, обусловленных различием авторских позиций исполнителей, занимающихся вопросами ОБТ.

К документам отраслевого уровня в части организации деятельности службы авиационной безопасности относятся:

— Приказ Минтранса РФ от 17.10.1994 № 76 «О введении в действие Типового положения о службе авиационной безопасности аэропорта»;

— Приказ Федеральной авиационной службы России от 20.01.1998 № 22 «Об утверждении и введении в действие положения о пропускном и внутриобъектовом режиме в аэропортах, авиапредприятиях, организациях и учреждениях гражданской авиации»;

— Приказ Минтранса РФ от 28.11.2005 № 142 «Об утверждении Федеральных авиационных правил "Требования авиационной безопасности к аэропортам"»;

— Приказ Минтранса России от 25.07.2007 № 104 «Об утверждении Правил проведения предполетного и послеполетного досмотров».

Все эти приказы нуждаются в доработке с учетом современных требований, так как в Руководстве по авиационной безопасности (Doc 8973, изд. 8, ИКАО, 2011 г.) некоторые вопросы, связанные с организацией и обеспечением авиационной безопасности на ОТИ и ТС, освещены более детально.

К документам объектового уровня относятся соответствующие положения и руководства по обеспечению авиационной безопасности применительно к специфике конкретных авиационных ОТИ и ТС, определяющие содержание деятельности администрации и служб по ОБТ этих объектов, а также пассажиров и персонала на транспорте. Внутренними организационнораспорядительными документами ОТИ и ТС по ОБТ, в частности, являются:

• —    план обеспечения ТБ на ОТИ и/или ТС;

• —    инструкция по пропускному и внутриобъектовому режимам ОТИ;

• —    инструкция по организации охраны ОТИ и ТС;

• —    схемы размещения ТС и расположения постов охраны, маршрутов патрулирования подвижных нарядов, мест расположения стационарных постов;

• —    схемы организации охраны ТС и критических элементов ОТИ;

• —    планы действий по урегулированию чрезвычайных ситуаций, связанных с актами незаконного вмешательства в деятельность ОТИ и ТС;

• —    положения о подразделениях транспортной безопасности;

• —    должностные инструкции лиц, ответственных за обеспечение транспортной безопасности;

• —    порядок ведения учета кадрового состава подразделений, обеспечивающих безопасность на транспорте, фактическое состояние его подготовки и повышения (подтверждения) квалификации, организация контроля за сроками действия аттестатов (допусков) и(или) сертификатов персонала и др.

Документы объектового уровня нуждаются в разработке инженерных методик количест- венной оценки состояния и обоснования требований к безопасности на транспорте, строго соответствующих общим методологическим основам количественной оценки безопасности на транспорте, которые должны содержаться в документах отраслевого уровня.

Таким образом, на сегодняшний день нормативно-правовая составляющая проблемы ОБТ [2]:

— не является достаточно совершенной;

— обладает размытостью задач, распыленностью ответственности за безопасность на большое количество субъектов;

— не составляет единой взаимосвязанной комплексной системы документов федерального, отраслевого и объектового уровней, соответствующей современным масштабам и многообразию угроз безопасности на транспорте.

Исходя из этого, важной задачей совершенствования интегрированного с международными нормами права законодательства Российской Федерации в области ОБТ, а также создания и функционирования его комплексной системы является установление четкого единообразного порядка нормативно-правового регулирования в области ОБТ в рамках федерального, регионального и муниципального законодательства, нормативных правовых документов и ведомственных актов.

Указанная задача может определить направления совершенствования в нормативноправовой сфере деятельности по ОБТ страны:

— разработка и введение в действие таких нормативных правовых актов, соответствующих требованиям Приложения 17 ИКАО, как:

• 1)    национальная программа по авиационной безопасности;

• 2)    национальная программа контроля качества;

• 3)    национальная программа подготовки персонала;

— создание и поддержание в актуальном состоянии единой взаимосвязанной национальной системы нормативно-правовых документов по вопросам обеспечения авиационной безопасности на ОТИ и ТС воздушного транспорта, соответствующей современным требованиям;

— постоянное совершенствование правовой основы обеспечения авиационной безопасности;

— обеспечение соответствия федерального законодательства по вопросам обеспечения авиационной безопасности и законодательных актов субъектов РФ международным соглашениям в области гражданской авиации, к которым присоединилась РФ;

— разработка и нормативное закрепление научно обоснованных методик количественной оценки состояния авиационной безопасности на воздушном транспорте.

Разработка, совершенствование и поддержание в актуальном состоянии нормативноправовой базы в области авиационной безопасности будет в конечном итоге способствовать повышению защищенности ОТИ и ТС гражданской авиации от актов незаконного вмешательства в их деятельность и созданию условий, обеспечивающих их непривлекательность для совершения террористических актов на них.

• 1.    Федеральное агентство воздушного транспорта (Росавиация). URL: http://www.favt.ru/favt_new /?q=dejatelnost/vozdushnye_perevozki/osnovnye_ proizvodstvennye_pokazateli_ga.

• 2.    Михайлов Ю. Б., Волынский-Басманов Ю. М. Безопасность на транспорте и ее количественная оценка. М. : НУЦ «АБИНТЕХ», 2012. 268 с.

• 3.    Руководство по авиационной безопасности / утв. Ген. секретарем и опубл. с его санкции. 8-е изд. Канада, Монреаль : ИКАО, 2011. 748 с.

• 4.    Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности».