Некоторые направления совершенствования нормативного правового регулирования деятельности некоммерческих неправительственных организаций в Российской Федерации

Н екоммерческий сектор в Российской Федерации, заняв на рубеже XX-XXI веков важную роль в социально-экономической жизни страны, не утрачивает своего значения и сегодня, придавая импульс разработке и реализации необходимых для жизни граждан социальных преобразований. Некоммерческие организации (дальше – НКО) являются надежной формой самоорганизации предпринимательских кругов и людей, как элемент системы мер по обеспечению доверия граждан к политике страны, проводимой в финансовой сфере. Деятельность иностранных некоммерческих неправительственных на территории Российской Федерации призвана способствовать росту благосостояния российских граждан и авторитету страны за рубежом. Можно полагать, что деятельность рассматриваемых организаций представляет важный индикатор состояния гражданского общества.

В силу своей общественной значимости сектор некоммерческих организаций требует особого подхода к его правовому регулированию. В настоящее время работа некоммерческих неправительственных организаций1 в нашей стране регулируется большим количеством нормативных актов: Гражданским кодексом Российской Федерации (дальше – ГК РФ), ч. 1 (определяет базовые нормы в сфере правового положения всех юридических лиц, в том числе НКО); ФЗ от 12 января 1996 года № 7-ФЗ, от 19 мая 1995 года № 82-ФЗ, от 3 ноября 2006 года № 174-ФЗ, от 7 мая 1998 года № 75-ФЗ, от 26 сентября 1997 года № 125-ФЗ, от 11 августа 1995 года № 135-ФЗ; от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ и другими.

Федеральным законом от 05 мая 2014 года № 99-ФЗ [1] установлены важные дополнения в законодательство, регламентирующее способы организации, работы, реорганизации и прекращения деятельности НКО как юридических лиц. Измене- ние гл. 4 ч. 1 ГК РФ [2] в основном направлено на реализацию целей, прописанных в Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации (дальше – Концепция) [3].

Но остальные правовые акты в сфере деятельности НКО не учитывают положения Кодекса, поэтому появляются пробелы в правоприменительной практике, в частности, при регистрации НКО и внесении поправок в их уставы.

Можно согласиться с мнением авторов Концепции гармонизации законодательства о НКО с ГК РФ о том, что невысокая систематизация правовых норм, закрепляющих установленное в Конституции России право граждан на объединение обусловлена пробелами в законодательстве, регламентирующем организацию и деятельность НКО в нашей стране. Таким образом, при реформировании нормативной правовой базы, регламентирующей деятельность НКО, необходимо использовать методы как частно-правового, так и публично-правового регулирования [4].

С учетом изложенного, одними из направлений реформирования нормативной правовой базы, регламентирующей деятельность НКО, предложены:

• а)    уточнение отдельных положений ФЗ от 12 января 1996 года № 7-ФЗ [5];

• б)    разработка новой редакции ФЗ от 19 мая 1995 года № 82-ФЗ [6];

• в)    уточнение правовых норм, регламентирующих деятельность отдельных организационно-правовых форм НКО.

Внесение изменений и дополнений в нормативные акты приведет к систематизации законодательства о НКО и станет способствовать развитию гражданского общества в России.

Систематизация нормативных актов в сфере НКО невозможна без учета норм ГК РФ. В связи с тем, что в ГК РФ все юридические лица разделены на коммерческие и некоммерческие, целью внесения изменений и дополнений в ФЗ от 12 января 1996 года № 7-ФЗ предлагается унификация правового статуса НКО, включающая все организационные формы, закрепленные в ГК РФ, в том числе учреждения, фонды, потребительские кооперативы и другие.

Внесение изменений в ФЗ о НКО может послужить импульсом систематизации норм права о частных формах НКО. Вместе с тем, отдельные эксперты считают, что различные формы некоммерческих организаций имеют немало отличий и их объединение в одном законе нецелесообразно [7].

В этой работе необходимо иметь в виду, что в России пока не унифицирован подход к порядку создания и полномочиям подразделений, входящих в управление НКО, привлечению их к ответственности, есть различные требования к порядку их создания и подготовке отчетов.

В связи с имеющейся потребностью улучшения данной системы, совершенствование законодательства в сфере НКО целесообразно реализовывать в сфере образования,регистрации и прекращения их деятельности; в сфере управления деятельности НКО; в сфере подготовки отчетов и привлечения НКО к ответственности; в сфере учета имущества НКО и др.

Как отмечено в Концепции, в результате внесения изменений и дополнений в ФЗ «О некоммерческих организациях» мог бы быть дополнительно регламентирован статус отдельных НКО, не связанный с их деятельностью в гражданско-правовой сфере, а также регламентация иных вопросов, не имеющих отношения к их деятельности в гражданско-правовой сфере. Кроме того, целесообразно сохранение существующего специального порядка государственной регистрации НКО.

В части касающейся разработки новой редакции ФЗ от 19.05.1995 № 82-ФЗ, предполагается выработка новелл, напрямую не регламентирующих частноправовой статус НКО. В предполагаемые изменения возможно включить право граждан на объединение для отстаивания интересов.

Сравнительный анализ специальных законов о видах НКО показал, что с внесением изменений в ГК РФ остался неурегулированным вопрос о регламентации нового вида НКО – публично-правовая компания. При этом в ГК РФ отсутствует упоминание такой организационной формы НКО как государственная компания, статус которой определен в ФЗ об НКО.

Кроме этого, в целях совершенствования российского законодательства в рассматриваемой сфере предлагается изменить статью 102 Налогового кодекса Российской Федерации[8], включив Минюст РФ и его территориальные органы в список лиц, имеющих доступ к банковской и налоговой тайне.

Нормы ФЗ от 12.01.1996 № 7-ФЗ предусматривают возможность запроса и получения должностными лицами уполномоченного органа данных в отношении финансово-хозяйственной работы НКО. Вместе с тем в ходе проведения контроля возникают проблемы с осуществлением данного права, так как кредитные и иные финансовые организации отказывают в представлении запрашиваемых сведений, отражающих перемещение денежных средств НКО по их счетам, ссылаясь на статью 102 Налогового кодекса России, которая не относит должностных лиц Минюста РФ и его территориальных органов к списку лиц, имеющих доступ к налоговой тайне. Это не позволяет в рамках контроля истребовать запрашиваемые сведения, в частности, банковскую выписку и копии направленных в налоговый орган документов некоммерческой организации.

Также предлагается дополнить федеральное законодательство нормами, дающими право Минюсту РФ и его территориальным органам истребовать сведения о вероятном финансировании из-за рубежа у отечественных юридических лиц, предоставивших средства НКО, а также возможность получать сведения о финансировании указанного отечественного юридического лица из-за рубежа у территориальных органов Росфинмониторинга.

ФЗ от 14.07.2022 № 255-ФЗ [9] к иностранным источникам относит в том числе российские юридические лица, финансируемые из-за рубежа. Уполномоченный орган в ходе реализации проверок вправе истребовать информацию о финансировании НКО их партнерами из отмеченных источников. Но установить, получали ли их партнеры – отечественные юри- дические лица финансирование из-за рубежа, фактически затруднительно вследствие отсутствия у Минюста РФ механизмов для запроса подобных сведений.

Таким образом, внесение изменений в нормативные акты России, регламентирующие деятельность некоммерческих организаций, должно осуществляться как в направлении внесения изменений в базовые нормативные акты, так и в направлении внесения дополнений в специальные законы о частных видах НКО. Это будет нацелено на комплексное регламентирование права граждан на объединение и развитие системы мер по обеспечению доверия граждан к политике страны.