Некоторые особенности правового регулирования системы образования Российской Федерации

стема контроля за качеством обучения, профессиональный статус педагогического труда, юридическое воздействие, правовая наука, правоотношения, общественные организации, автономия воли, правонарушения, законные интересы.

В понятии «правовое регулирование» отражается целенаправленная, организованная, осуществляемая уполномоченными на то государственными и негосударственными органами, должностными лицами деятельность по упорядочению общественных отношений с помощью правовых средств, способов и механизмов.

Правовое регулирование есть один из важнейших элементов правового воздействия и правового обеспечения различных систем управления, к которым и относится, в частности, система образования. Правовое регулирование (ПР) как специфическая сложноорганизованная юридическая деятельность обладает рядом характеристик, к основным из которых относятся: а) предмет ПР; б) метод ПР; в) виды ПР; г) средства (способы) ПР; д) типы ПР; е) стадии процесса ПР; ж) механизм правового регулирования (МПР).

Под предметом ПР понимается определенный род (или вид) общественных отношений, подлежащих правовому урегулированию. При этом термин «обществен- ные отношения» в данном случае употребляется как в узком, так и в широком его значении. В узком смысле общественные отношения есть те волевые социальные действия (акты), которые люди совершают, могут совершать либо должны совершать с целью обеспечить относительно устойчивые связи между собой. В более широком смысле общественные отношения трактуются как любые формы и институты социальных связей, посредством которых индивиды и их объединения удовлетворяют свои индивидуальные и общественно значимые потребности, реализуют и защищают соответствующие интересы. В этом смысле всякие социальные системы и подсистемы, в том числе система образования, есть одна из форм проявления и бытия общественных отношений.

Прежде всего, основным предметом правового регулирования выступает, как отмечалось выше, сама система образования в целом и ее компоненты – все множество образовательных подсистем и их составляющие, выражающиеся в различного рода и вида образовательных отношениях. Такая трактовка обусловлена тем, что образовательные отношения в широком смысле внешне выражены в той или иной институциональной оболочке – подсистеме (участники образовательного процесса и их правовой статус, система органов управления образованием, система контроля за качеством обучения и т. д. ). В узком же смысле, т. е. непосредственным предметом правового регулирования, в сфере образования выступают образовательные отношения в собственном смысле слова, т. е. процесс и результат осуществления людьми социальных актов по установлению между собой определенных образовательных связей.

Вместе с тем, с одной стороны, специфика образования в целом и общественных отношений в сфере образования в частности такова, что эти отношения не являются однозначно однородными по своему содержанию и характеру, что обусловливает их возможность и необходимость урегулирования нормами различных пра- вовых отраслей. К примеру, желание родителей повысить уровень знаний своего ребенка перед поступлением в высшее учебное заведение обусловливает их стремление привлечь к этому либо возможности подготовительных курсов того или иного вуза, либо «нанять» репетитора. В обоих случаях родителям придется вступать как в педагогические, так и в финансовые и трудовые отношения с тем или другим субъектом оказания соответствующих образовательных услуг, хотя характер, прежде всего, именно финансовых и, тем самым, финансово-правовых отношений будет, очевидно, различен.

С другой стороны, такие неоднородные отношения могут входить в разнообразные сочетания различных подсистем образовательной системы. Это приводит к тому, что одна и та же образовательная подсистема одновременно может регулироваться нормами различных отраслей права. Данное обстоятельство является серьезным доводом в пользу выделения образовательного права именно как комплексной отрасли права.

Сказанное дает основание для выделения основных видов образовательных отношений как предмета правового регулирования. К ним в образовательноправовой литературе (В. И. Шкатулла, М. Ф. Федорова) относят:

– педагогические отношения, т. е. образовательные отношения в собственном смысле слова; к ним относятся отношения по обучению и воспитанию, складывающиеся между: а) образовательным учреждением в лице педагога (учителя) и обучающимся; б) отношения между лицом, занимающимся индивидуальной предпринимательской деятельностью, и обучающимся и в) отношения между образовательным учреждением и педагогическим работником по поводу обучения и воспитания;

– управленческие (административные) отношения, складывающиеся между: а) образовательным учреждением и органом управления образованием, б) органом местного самоуправления и органом государственной власти субъекта РФ по вопросам образования, в) органами управления различного уровня образовательного учреждения (ректорат и факультет, ректорат и ученый совет, факультет и кафедра, администрация школы и педагогический совет школы и т. п. ); особую разновидность этих управленческих отношений представляют отношения учебно– и организационнометодического характера, содержание которых обусловлено уровнем образования, типом и видом образовательных учреждений, содержанием и характером управленческой компетенции органов управления образованием и др. ;

– трудовые отношения, складывающиеся между: а) образовательным учреждением, выступающим работодателем по отношению к педагогическому работнику, и самим этим работником, б) органом управления образованием и его работниками;

– гражданско-правовые отношения, в том числе и, прежде всего, имущественные отношения, склады- вающиеся: между: а) работниками образовательных учреждений, б) работниками и самим образовательным учреждением, в) образовательными учреждениями и другими организациями (органами управления образованием различного уровня, общественными организациями и формированиями), г) образовательными учреждениями и гражданами;

– финансовые отношения, которые складываются между: а) образовательным учреждением и учредителем, б) образовательным учреждением и бюджетом соответствующего уровня; в) образовательным учреждением и работником;

– социальные отношения, складывающиеся по поводу установления и реализации социальных льгот, пособий, пенсий, стипендий участникам образовательных отношений;

– земельные отношения, складывающиеся между образовательным учреждением как землепользователем и собственником земельного участка;

– семейные отношения, складывающиеся в семье в связи и по поводу образования членов семьи и др.

В литературе по образовательному праву настойчиво проводится мысль, что центром всей этой системы образовательных отношений выступают педагогические отношения, поскольку именно они призваны способствовать педагогическому прогрессу как совокупности последовательных и взаимосвязанных действий педагогов и обучающихся, направленных на создание и прочное усвоение системы знаний, навыков и умений, как формирование способности применять их на практике (В. И. Шкатулла). Высказывается убеждение, что есть все основания говорить не просто об образовательных отношениях и, тем самым, об образовательном праве, но и о педагогическом праве, предметом регулирования которого выступают именно и только педагогические отношения. Все же иные отношения (управленческие, трудовые, финансовые и др. ) играют лишь вторичную, вспомогательную роль, поскольку их главная цель – обслуживание и/или обеспечение педагогических отношений.

В данной связи представляется необходимым обратить внимание на несколько обстоятельств.

Во-первых, объективность существования двух типов отношений, подлежащих урегулированию возможностями права: преципионных (связанных непосредственно с организацией и управлением образовательной деятельностью (образовательного, т. е. педагогического, процесса) и комиторных (связанных с необходимостью материального, кадрового, финансового и иного рода обеспечения деятельности по достижению образовательных целей и задач). Тем самым можно (и даже необходимо), но с известной степенью научной корректности, говорить о первичных и вторичных отношениях, складывающихся в сфере образования. В этом плане мы разделяем основное положение позиции В. И. Шкатуллы по данному вопросу.

Во-вторых, оговорка о корректности в данном случае не лишняя в том смысле, что однозначно утверж- дать о безусловной (абсолютной) первичности педагогических отношений и тем самым возможности и необходимости выделения педагогического права, все же было бы, по меньшей мере, преждевременно. Дело в том, что, нисколько не принижая роль и значимость собственно педагогических отношений как действительно смыслового ядра образования (обучение, воспитание, развитие индивидуума в целях его социализации), нельзя не понимать, эти отношения сами по себе вдруг не возникают и не реализуются. Ведь педагогические отношения возникают, изменяются и прекращаются в процессе педагогической деятельности, которая, во-первых, всегда имеет момент своего начала (педагог получает официальный, т. е. юридически оформленный, доступ к образовательной деятельности); во-вторых, протекает в определенных временных и пространственных, устанавливаемых уже не собственно педагогическими отношениями, но нормами и нормативами, определяемыми другими отраслями права (гражданским, трудовым и др. ); в-третьих, подлежит оценке по определенным критериям (качества содержания и методики, трудоемкости, интенсивности и др. ), также устанавливаемыми специальными нормами и нормативами. Кроме того, педагогические работники, скажем, получают определенную заработную плату (о размере последней, должной отражать их во многом уникальный и важный общественно полезный труд, в данном случае мы пока не говорим), размер которой устанавливается вне рамок собственно образовательного (педагогического) права.

Исходя из сказанного, искусственно разрывать педагогические отношения и иные – непедагогические – отношения и трудно, и нецелесообразно. Педагогические отношения лишь относительно могут рассматриваться как первичные, поэтому помещение педагогических отношений в центр всего комплекса отношений, складывающихся в сфере образования, возможно лишь с учетом сказанного выше. В то же время, и образовательная практика подтверждает это, здесь возможны ситуации двоякого рода.

С одной стороны, педагогический труд (в том числе, естественно, и труд профессорско-преподавательского состава высших учебных заведений) в настоящее время оценивается в плане оплаты этого труда значительно ниже, чем он того заслуживает. В то же время работа лиц, осуществляющих организационно-управленческие и иные непедагогические функции (руководители различного ранга – ректоры (директора), заместители (проректоры), начальники управлений, отделов, служб образовательных учреждений, порой технические работники и т. д. ) оценивается значительно выше.

С другой стороны, имеет место и своего рода фетишизация педагогических отношений, особенно в тех случаях, когда педагогические работники, не имеющие достаточного жизненного и профессионального опыта, чрезмерно высоко (до высокомерия), социально неадекватно оценивают свой социальный и профессиональный статус, требуют соответствующего (прежде всего в финансовом плане) отношения к себе.

Все эти крайности приводят к противопоставлению, порой резкого, педагогических работников и тех работников образования, которые не связаны непосредственно с осуществлением педагогической деятельности. Следствием такой «конфронтации» является отчетливо выраженный социально-психологический дискомфорт на разных уровнях и в различных элементах образовательной системы. Образовательная практика полна примерами такого рода конфликтов самого разного масштаба.

Помимо собственно отношений, складывающихся в системе образования и выступающих в качестве предмета правового регулирования, есть немало иных компонент этой системы, также требующих регулирования правом. Мы ограничимся только их перечислением:

– правовой статус участников (субъектов) образовательных отношений, включающий в себя их юридические права и обязанности, законные интересы и систему юридических гарантий прав и законных интересов;

– правотворческая деятельность уполномоченных органов и лиц, обладающих образовательно-правовой компетентностью различного уровня (федеральные органы, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, образовательные учреждения);

– выработка, принятие участниками образовательных отношений индивидуальных правовых (правоприменительных) решений (актов) в связи и по поводу реализации своих образовательных прав, свобод и законных интересов;

– определение вида, меры, объема (размера) и порядка возложения юридической ответственности на субъекты образовательных правоотношений, виновных в совершении образовательных деликтов (правонарушений).

Метод ПР – это совокупность и различные сочетания своеобразных приемов юридического воздействия на общественные отношения определенного рода, которые характеризуют особенности использования применительно к этим отношениям специфического набора правовых средств. Иными словами, если предмет ПР отвечает на вопрос, что подлежит правовому регулированию, то метод ПР указывает на то, как, т. е. какими правовыми способами, с помощью каких правовых средств и приемов должно осуществляться это регулирование.

В юридической литературе принято выделять два основных метода ПР: императивный (властнопобудительный, командный, централизованный метод, или метод субординации) и диспозитивный метод (децентрализованный метод, т. е. метод, основанный на автономии воли и юридического равноправия сторон, регулируемых правом отношений). Однако в чистом виде оба эти метода в практике правового регулирования практически не встречаются. В различных отраслях права можно встретить самые различные сочетания этих методов, характеризующиеся равным «удельным весом» того или другого метода. Скажем, в адми- нистративном праве отчетливо превалирует императивный метод, но в то же время есть место и для диспозитивного метода, когда «командный» метод уступает место автономии воли того или другого участника административно-правовых отношений.

Что же касается особенностей метода правового регулирования системы образования, то, как можно видеть, в силу множественности отношений, регулируемых различными отраслями права, здесь возможны самые различные варианты сочетаний императивного и диспозитивного начал (методов), обусловливающих своеобразие устанавливаемого правового режима в тех или иных отношениях, характер юридических последствий принимаемых участниками образовательных отношений решений и т. д. Тем не менее, одной из важнейших особенностей метода ПР в сфере образования является то, что при любом варианте сочетания императивного и диспозитивного начал характер каждого из них, особенно когда речь идет о регулировании именно и прежде всего педагогических отношений, неизбежно предполагает учет психолого-педагогических и нравственных особенностей взаимоотношений субъектов образовательного процесса.

Одним из важнейших понятий правовой науки, отражающим сущность, содержание и характер правового регулирования, помимо рассмотренных выше его предмета и метода, является понятие механизма правового регулирования (МПР). Под МПР в правовой науке принято понимать систему правовых средств, при по- мощи которых обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения в виде целенаправленной и протекающей в установленных организационных и процедурно-процессуальных формах деятельности уполномоченных субъектов права. Именно МПР в концентрированном виде характеризует все основные статические и динамические параметры содержания, процесса и результата правового регулирования общественных отношений, в том числе отношений в сфере образования.

В число основных правовых средств, входящих в состав МПР, включаются:

– правовые нормы, внешне выраженные в виде тех или иных нормативно-правовых актов (законы, подзаконные акты и т. д. ), как результат нормотворчества (правотворчества) уполномоченных органов и лиц;

– правоотношения (прежде всего юридические субъективные права и обязанности), возникающие, изменяющиеся и/или прекращающиеся на основе юридических норм и в соответствии с ними между участниками общественных отношений;

– юридические факты (опосредованные нормами права жизненные факты, обстоятельства, состояния, действия, детерминирующие возникновение, изменение и/или прекращение правовых отношений);

– акты реализации субъектами права своих юридических субъективных прав и обязанностей, в том числе акты применения права (правоприменительные акты).

SOME PECULIARITIES OF LEGAL REGULATING OF THE EDUCATIONAL SYSTEM OF RUSSIAN FEDERATION

N. Bartosh, Candidate of Economics, Associate Professor,Kuban State University of Physicai Education, Sport and Tourism, Krasnodar.Contact information for correspondence: 350015, Krasnodar, Budennogo str., 161.