Некоторые особенности управления региональными правоохранительными органами в условиях воздействия внерегиональных и внутрирегиональных факторов

Региональные системы управления органами внутренних дел (ОВД) являются одним из основных элементов механизма государственного управления в области охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. Выступая при этом как субъект и объект управления, региональные системы ОВД осуществляют свою деятельность в условиях воздействии на них внерегиональных и внутрирегиональных факторов.

Внешние факторы — это условия среды, выступающие доминантой функционирования системы, которая изменить их не может, но должна учитывать при организации своей деятельности. Это типовое положение о министерстве внутренних дел, главном управлении, управлении внутренних дел по субъекту РФ, или типовое положение об отделе (управлении) внутренних дел по району (муниципальному району), городу (городскому округу) и иному муниципальному образованию, в том числе по нескольким муниципальным образованиям.

На внутренние факторы субъект управления имеет возможность воздействовать. Это установление штатного расписания ОВД; изменение подразделений в пределах установленного фонда оплаты труда и лимита численности на основе схемы размещения с учетом примерных моделей и нормативов организационного построения; установление перечня должностей предельных специальных званий и должностных окладов сотрудников (работников) ОВД; установление дополнительной численности ОВД, содержащихся за счет средств соответствующих бюджетов и т. п.

ПАШИН Вадим Михайлович, докторант кафедры теории и социологии управления Академии управления МВД России, кандидат юридических наук, доцент.

Региональные системы управления ОВД находятся под постоянным воздействием внерегиональных факторов. Особо следует отметить, что правоохранительная система России всех уровней всегда отражала политические аспекты управления государством. Поэтому система региональных правоохранительных органов в основе имеет не только социально-экономические и социально-политические факторы развития региона, но и всего общества.

Каждый из субъектов РФ «включен» в этот процесс, так как является одним из объектов государственного управления. Реализация региональной государственной социально-экономической политики осуществляется на фоне воздействия глобальных геополитических процессов. Таким образом, развитие региональных систем управления ОВД направлено на разработку общего — федерального механизма их управления и регионального. При этом следует иметь в виду, что они тесно взаимосвязаны и функционирование региональных систем управления ОВД должно анализироваться с точки зрения их взаимодействия со всеми уровнями системы управления органами внутренних дел.

К факторам внерегионального воздействия на системы регионального управления ОВД, в первую очередь, следует отнести общепризнанные принципы и нормы международного права, например, Основные принципы применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка, Основные принципы обращения с заключенными; Конвенцию СНГ о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, Типовой договор о взаимной помощи в области уголовного правосудия. Сегодня по линии МВД РФ действует более 60 соглашений (договоров) рамочного характера о взаимодействии (сотрудничестве), заключенных с соответствующими органами стран-членов СНГ. Например, Соглашение о взаимодействии министерств внутренних дел независимых государств в сфере борьбы с преступностью; Соглашение о взаимоотношениях министерств внутренних дел в сфере обмена информацией; Соглашение о взаимодействии министерства внутренних дел Российской Федерации и Республики Таджикистан в установлении местонахождения и задержании лиц, находящихся в международном розыске. Следует также отметить, что соглашения (договоры) за- ключены с США, Великобританией, Израилем, Финляндией, Швецией, Египтом, ФРГ и рядом других стран.

Федеральное законодательство также регламентирует вопросы взаимной помощи в области уголовного правосудия. Это Конституция РФ, федеральные законы от 30 мая 2001 г. № З-ФКЗ «О чрезвычайном положении»; от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»; от 23 декабря 1992 г. № 4202-1 ФЗ «О милиции» и др.

Существенной представляется разработка методологических подходов и методик анализа и оценки внешней среды функционирования ОВД России с учетом региональных особенностей. Решение этой проблемы предполагает овладение ОВД понятиями и терминами, характеризующими их внешнюю среду функционирования, например, индекс потребительских цен, индекс промышленного производства, стоимость минимального набора продуктов, безработные, стоимость фиксированного набора потребительских товаров и услуг, консолидируемый бюджет субъекта РФ и т. д.

Таким образом, к факторам внерегиональной внешней среды воздействия на региональные системы управления ОВД можно отнести прежде всего социально-экономическую и политическую ситуации в стране (инфляция, безработица, разгосударствление собственности, ваучеризация, приватизация и пр.; перераспределение властных полномочий между федеральной и региональной государственной властью в управлении ОВД; общее состояние криминогенной обстановки в стране; региональную государственную политику; функционирование федеральных органов государственной власти и управления в регионах; уровень жизни россиян; отношение общества к деятельности ОВД; миграционную, экологическую политику РФ; эффективность федерального законодательства, регламентирующего деятельность ОВД.

К негативным факторам внерегиональной внешней среды мы относим вакуум в духовно-нравственных основах деятельности ОВД; недостаточную престижность службы в ОВД; слабость государства в сфере обеспечения правопорядка; отсутствие федерального закона о государственной службе в ОВД; непоследовательную политику в сфере борьбы с преступностью; деформацию социальной структуры обще- ства, сопровождающуюся возникновением маргинальных и слабозащищенных социальных слоев и групп населения, положение которых делает их потенциальным резервом преступности; необъективное освещение федеральными СМИ деятельности ОВД.

Таким образом, анализ регионального уровня управления ОВД с учетом внерегиональных факторов внешней среды позволяет определить основные особенности его функционирования как объекта управления. Отражая федеральные начала государства, внерегиональные факторы внешней среды оказывают воздействие на весь комплекс социальной, правовой и политической жизнедеятельности региона.

Внерегиональные факторы внешней среды определяют федеральное воздействие на региональную правоохранительную систему с целью ее управляемости в масштабе государства. Совершенно очевидно, что комплекс воздействий на регионы включает в себя несколько системообразующих элементов, а именно — региональную социальную и экономическую политику государства, макроэкономическую политику, сферу борьбы с преступностью, структурную и инвестиционную политику государства, состояние реформирования правоохранительных органов, определение основных бюджетных параметров и их характеристик.

Можно предположить, что региональный уровень будет отвечать требованиям объекта управления со всеми элементами функционирования в механизме государственного управления, если от его будет очередное воздействие на субъект управления. В данном случае объект управления воспринимает воздействия субъекта даже при наличии отрицательной обратной связи (при этом управление нарушается или прекращается). Положительная обратная связь указывает на адекватность оказываемых воздействий. Восприятие окажется положительным, если федеральный уровень воздействия, как субъект управления, учитывает особенности региона. В данном случае должны быть определены факторы внутрирегиональной внешней среды воздействия на системы регионального управления ОВД.

Нет сомнения в том, что факторы внерегиональной и внутрирегиональной внешней среды находятся в зависимости. Так, общий уровень преступности в стране определяется исходя из анализа состояния криминальной ситуации во всех регионах РФ, а региональные особенности криминальной ситуации определяют приоритетные направления деятельности ОВД, направленных на борьбу с ней. К факторам внутрирегиональной внешней среды функционирования региональных систем управления ОВД мы относим природные, географические, демографические, социально-экономические, политические, влияние соседних регионов, «матрешечное» положение региона; производственные связи хозяйствующих субъектов, уровень благосостояния населения региона, миграционные процессы (законные и незаконные), уровень безработицы в регионе, региональное законодательство, уровень рецидива в регионе, наличие исправительных учреждений на территории региона, уровень коррупции в региональных органах государственной власти и управления, проявление национального, расового и религиозного экстремизма.

К факторам, являющимся существенным препятствием эффективного функционирования региональных систем управление ОВД, относятся территориальная отдаленность ОВД от административного центра, большая территория обслуживания, недостаточная социально-экономическая и правовая защищенность сотрудников ОВД и членов их семей, некачественное выполнение концепций, директив, перспективных комплексных планов, программ МВД России, ГУВД, УВД в субъектах РФ, слабая материально-техническая обеспеченность; неукомплектованность кадрами и их неэффективный подбор; выполнение несвойственных функций и многое другое.

Таким образом, особенности региональных систем управления ОВД обусловлены взаимодействием факторов внере-гиональной и внутрирегиональной внешней среды. Системообразующие элементы комплексного воздействия на регионы (внерегиональная внешняя среда) дополняются и реализуются в условиях специфики региональных систем. Так, например, миграционные процессы реализуются в определенном субъекте РФ, определяя при этом его региональную особенность в криминальном отношении и направлении деятельности органов внутренних дел.