Некоторые проблемы единой системы предупреждения чрезвычайных ситуаций

Создание Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее – РСЧС) по времени совпадает с переходом Российской Федерации на рыночный путь развития, поскольку в Советском союзе подобные структуры, хотя и существовали, имели ведомственное подчинение. С момента интеграции системы предупреждения чрезвычайных ситуаций (далее – ЧС) прошел весьма значительный период времени, обогативший сотрудников Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее – МЧС России) значительным практическим опытом и позволивший учесть многие ошибки, допущенные на первоначальном этапе, одновременно восприняв положительный опыт других стран. Все это позволило в сравнительно короткие сроки сформировать эффективно действующую РСЧС. Она включает в себя самые различные структуры, действующую вплоть до уровня отдельных объек- тов и возглавляемую, с организационной точки зрения, МЧС России. Тем не менее, это не означает отсутствия проблем и противоречий в ее функционировании, связанных, в первую очередь, с практической деятельностью органов, составляющих РСЧС. Это как проблемы, уже длительное время проявляющиеся в деятельности РСЧС, так и возникшие сравнительно недавно и связанные с последствиями реформирования данной структуры.

Следует учитывать, что РСЧС не является единой структурой с точки зрения управления, поскольку включает в себя самые различные органы, а МЧС России осуществляет только проведение неотложных спасательных мероприятий. Непосредственно в ведомстве МЧС России находятся конкретные силы и средства, используемые для ликвидации различных ЧС, однако, в зависимости от вида и масштабов ЧС, для их ликвидации может требоваться взаимодействие самых различных органов управления. Их координация, в случае возникновения ЧС регионального масштаба, обычно ложится на главу региона, взаимодействующего с представителями управлений МЧС регионального уровня.

Для эффективной реализации подобных механизмов должны существовать как рационально выстроенные управленческие отношения горизонтального характера, связанные с координацией и согласованием (в случае ЧС регионального масштаба за этот аспект отвечает глава региона), так и отношения подчиненности. Отношения подчиненности реализуются в рамках структуры МЧС России, непосредственно от Министерства, к Главным управлениям МЧС по регионам, далее на уровень отрядов и гарнизонов. Именно с отношениями подчиненности в структуре МЧС России связаны проблемы, возникшие вследствие ликвидации Межрегиональных центров МЧС России, но дополняются они и другими противоречиями, связанными с управлением РСЧС.

На них указывается и в научной литературе. Например, Ю.Н. Рейхов рассматривает проблемы интеграции управления в сфере ГО и РСЧС [1], в исследовании В. Абрамова представлены вопросы интеграции в рамках РСЧС [2], а И.В. Упоров указывает на недостаток полномочий отдельных субъектов РСЧС [3].

Перечень проблем управления РСЧС представлен на рисунке 1.

Рис. 1. Проблемы управления РСЧС

Взамен действовавших ранее Межрегиональных центров МЧС, были созданы Головные главные управления МЧС в составе ГУ МЧС России по отдельным регионам, например, головное ГУ МЧС, отвечающее за межрегиональное взаимодействие в масштабах Сибири, располагается в Новосибирске, но структурно и организационно оно относится к ГУ МЧС по Новосибирской области.

Эффективность управления во многом зависит от определенности полномочий конкретных субъектов, а также характера этих полномочий. Управленческий статус Головных ГУ МЧС соответствует, в большей мере, отношениям координации, поскольку, с организационной точки зрения, они являются частью ГУ МЧС уровня регионов. Как следствие, не имеют права давать указания ГУ МЧС других регионов соответствующего федерального округа относительно необходимости переброски сил и средств, либо совершения иных дей- ствий. Возникает проблема координации усилий, необходимых для ликвидации ЧС межрегионального масштаба, в том числе, когда сил МЧС в отдельном регионе недостаточно для ее ликвидации. В этом случае, с учетом управленческого статуса Головных ГУ МЧС, координация может осуществляться только на уровне МЧС России, хотя, и возложена на Головные ГУ МЧС. С практической точки зрения это означает не только дополнительное время, которое затрачивается на принятие решения, но и его обоснованность, особенно в ситуации, когда необходима переброска сил из другого субъекта Российской Федерации. Должно учитываться множество факторов, в том числе, время прибытия сил, их расчетная численность, конкретные виды сил, подлежащих переброске. Ранее подобные решения принимались на уровне Межрегиональных центров, где имелись достаточные кадровые и управленческие ресурсы. Сегодня своевремен- ность и обоснованность решений при межрегиональной координации гарантирована не всегда.

Другой, связанной с первой, проблемой управления РСЧС следует считать дефицит кадров в Головных ГУ МЧС. В структурах Межрегиональных центров решения принимались специалистами, имеющими значительный практический опыт ликвидации ЧС межрегионального масштаба, и, что более важно, обладавшими всей полнотой информации относительно наличных сил и характера ЧС. Сегодня численность сотрудников, отвечающих за принятие подобных решений, сокращена приблизительно в 10 раз, существует проблема недостатка практического опыта координации сил, относящихся к ГУ МЧС различных регионов. Все это также не гарантирует своевременности и эффективности принимаемых решений.

При этом объем полномочий Головных ГУ МЧС относительно ГУ МЧС других регионов также не определен, что, в дополнение к проблемам координации на межрегиональном уровне, ведет к неопределенности управленческого статуса Головных ГУ МЧС по отношению к распоряжению отдельными силами. Ликвидация ЧС межрегионального масштаба предполагает возможность распоряжения крупными силами МЧС, но, на сегодняшний день, крупные отряды находятся непосредственно в подчинении МЧС России, а региональными отрядами в подчинении других ГУ МЧС Головные управления не распоряжаются. С практической точки зрения подобная ситуация может привести к несоответствию между потребностью в силах для ликвидации конкретной ЧС и их

МЧС во многих аспектах. Сегодня МЧС России это не только спасательная техника, но и современные технологии, позволяющие в короткие сроки оценить характер ЧС, потребность в ресурсах для ее ликвидации и даже предложить руководителям подразделений наиболее эффективный порядок действий. Обзор современных информационных решений в данной сфере представлен в исследовании C. Диденко [4], а их конкретные возможности приводятся Т.Н. Нурмагомедовым на примере паводков [5]. Тем не менее, для этого необходимо современное оборудование, которым подразделения МЧС регионального уровня не располагают, а имеющиеся серверы и другое оборудование не справляется с нагрузкой. Результатом становится фактическая невозможность использования многих эффективных и перспективных решений.

Подводя итог, следует отметить, что проблемы в управлении РСЧС существо- вали и ранее, поэтому для их решения необходимо, в первую очередь, использовать уже имеющийся опыт управления в данной сфере. Требуется рационально организовать всю структуру управления МЧС на межрегиональном уровне, уточнив управленческий статус Головных ГУ МЧС, а также предоставив необходимые полномочия как организационного, так и законодательного характера. Решающее значение для совершенствования управления РСЧС имеет передача практического опыта принятия решений, особенно при координации усилий различных ЧС межрегионального масштаба. Безусловно, необходимо и совершенствование управления финансированием структур МЧС на межрегио- наличием.                                 нальном уровне.

Следует также учитывать и несовер шенство управления финансированием