Некоторые проблемы сложносоставных субъектов Российской Федерации

В конституционном праве России есть понятия «территория Российской Федерации», «территория субъекта федерации», «территории, в которых осуществляется местное самоуправление». Понятию «терри тория» как признаку государства сопутствует другой признак — суверенитет.

Исходя из взаимообусловленности территории и суверенитета, неоднозначную реакцию политиков и юристов вызывает в настоящее время содержание ст. 66 Конституции РФ о том,

что автономные округа входят в состав областей и краев. Территориальное вхождение одного субъекта Российской Федерации в другой предполагает особенности их взаимоотношений. Обратимся к выводам Конституционного суда Российской Федерации1 по данному вопросу. Пункт 4 резолютивной части Постановления Конституционного суда Российской Федерации «По делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации положения о вхожден!#! автономного округа в состав края, области» от 14 июля 1997 г. № 12-П определяет: «Вхождение автономного округа в состав края, области означает наличие у края, области единых территории и населения, составными частями которых являются территория и население автономного округа, а также органов государственной власти, полномочия которых распространяются на территорию автономных округов...». Следовательно, необходимо говорить о правообязанно-стях автономного округа включать свою территорию и население в состав территории, населения области (края) и о подчинении органов государственной власти округа органам государственной власти области (края). Вряд ли есть необходимость говорить о правообязанностях области (края). При

ХУДЯКОВА Инна Валентиновна, старший преподаватель кафедры конституционного и гражданского права Северодвинского филиала Пяморского государственного университета.

этом необходимо отметить, что выводы Конституционного суда и не могли быть иными. Без связи территории, населения и государственной власти округа, как системообразующими элементами всякого государственно-территориального образования, с аналогичными элементами области (края), вхождение автономного округа в состав края не могло состояться. Соответственно, это вхождение не означает, что автономный округ утрачивает элементы своего статуса — территорию, население, систему органов государственной власти, устав, законодательство и т.п.2 В частности, Конституционный суд указывает на то, что включение территории автономного округа в территорию области (края) не означает, что она поглощается областью (краем). Более того, развивая этот тезис он уточняет, что «в правовом смысле территория определяет прежде всего пределы распространения властных полномочий различного уровня и характера»3 Исходя из этого, территориальное единство округа и области (края) в понимании Конституционного суда означает только то, что на одной и той же территории (территории автономного округа) осуществляется не только государственная власть Российской Федерации (как целого) и автономного округа (как равноправного субъекта федерации), но и государственной власти области (края), в состав которой округ входит, т.е. Конституционный суд признает, что в этом случае происходит соединение территориально-правового пространства округа и области (края)4 Если единство правового пространства округа и области (края) нетрудно себе представить как особенность конституционных статусов субъектов Российской Федерации, то единство их территорий, как природных явлений, чтобы территория автономного округа оставалась элементом его статуса, представить гораздо сложнее.

Конституция РФ (ч. 4 ст. 66) определяет, что отношения, вытекающие из территориального единства сложных субъектов федерации, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти края или области. В качестве примера можно обратиться к Договору о взаимоотношениях между органами государственной власти Архангельской области и Ненецкого автономного округа от 25 марта 1994 г.5, заключенному органами государственной власти Архангельской области и органами государственной власти Ненецкого автономного округа. К сожалению, необходимо констатировать, что отношения, вытекающие из тер- риториального единства Архангельской области и Ненецкого автономного округа, данный договор практически не регулирует6 Его содержание по рассматриваемому вопросу сводится в основном к установлению территориального единства сторон данного договора. Однако и это единство понимается узко: только как природное, географическое. Что касается его территориально-правового аспекта, то договор даже вносит определенные противоречия в понимание его правового содержания. В частности, в п. 1.1 ч. 1 ст. 1 данного договора утверждается, что «в соответствии с территориальным делением Ненецкий автономный округ входит в состав Архангельской области», при этом подчеркивается, что оба субъекта имеют исключительные территории. Это формализуется путем многократного использования словосочетаний «своих территорий» (п. 1.2), «их территориях» (п. 2.3), «своих территориях» (п. 3.2) и т.п. Что касается положения, определяющего не географические, а политико-правовые границы территории Архангельской области, то в договоре оно четко не зафиксировано. Неясным остается вопрос о том, какие правовые последствия влечет это единство.

Взятые на себя сторонами обязательства координировать в ряде случаев свою деятельность так же не могут быть отнесены к последствиям территориального единства. На это же указывает и тот факт, что решения по таким вопросам должны исполняться на территории обоих субъектов федерации только при наличии на то их согласия, оформляемого совместными постановлениями органов государственной власти или договорами и соглашениями между ними (п. 2.3 ст. 2). Тем не менее, в договоре содержится норма, регулирующая отношения, вытекающие из территориального единства Ненецкого автономного округа и Архангельской области. В частности, речь идет о п. 1.1 ч. 2 ст. 1 договора: «Архангельская область и Ненецкий автономный округ имеют свои исторически сложившиеся территории, которые не могут быть изменены без их взаимного согласия» (совершенно очевидно, что трудно ожидать юридического совершенства от документа, принятого в 1994 г., т.е. еще до принятия сторонами собственных уставов). Уставы Архангельской области6 и Ненецкого автономного округа7 отношения между этими двумя субъектами напрямую не регулируют. Основным предметом своего регулирования они, как и Постановление Конституционного суда Российской Федерации, избрали установление включения территории округа в область. Ст. 4 устава Архангельской области так определяет территорию области.

«Территория... составляет 589,9 тыс. кв. км, в том числе 176,8 тыс. кв. км — Ненецкий автономный округ». Преамбула устава Ненецкого автономного округа формулирует свое территориальное включение в область иначе: «В ныне существующих границах округ граничит с Ямало-Ненецким автономным округом, Республикой Коми и Мезенским районом Архангельской области, ...». Таким образом, обобщая вышеизложенное, необходимо заметить, что и Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 14 июля 1997 г. № 12-П, и договор между органами государственной власти Архангельской области и Ненецкого автономного округа по своему содержанию направлены только на установление и закрепление принципа территориального единства округа и области. И, вместе с тем, ни один из этих источников четко не определяет юридических последствий, непосредственно вытекающих из такого единства.

Еще одним блоком отношений, вытекающих из вхождения автономного округа в состав области, края, являются отношения, обусловленные единством населения автономного округа, области или края. Прежде всего это участие населения автономного округа, входящего в область (край), в формировании органов государственной власти области (края). Одной из основ конституционного строя России является норма о том, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Следовательно, чтобы государственная власть области (края) могла распространяться на территорию входящего в нее автономного округа, необходимо участие населения автономного округа в ее формировании путем реализации своих избирательных прав8. При этом следует заметить, что участием населения округа в формировании органов власти области (края) отношения между двумя субъектами в связи с общностью их населения не ограничиваются.

Единство населения предполагает и то, что оно в определенных случаях обязано подчиняться не только власти федеральных органов и автономного округа, но и власти области (края), составной частью которой является округ. Однако, как и в случае с единством территории, отношения по подчинению населения округа власти области (края) являются самостоятельной сферой отношений между округом и областью (краем), результатом участия населения округа в формировании органов власти области (края). Необходимо отметить, что Конституция РФ умалчивает о необходимости участия населения автономного округа в формировании ор-

ганов власти области (края), в состав которой он входит. Реализация же активного избирательного права в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ связывается с преимущественным или постоянным проживанием на определенной территории. Однако как Конституция РФ, так и этот закон не содержат норм, прямо устанавливающих право населения округа участвовать в областных (краевых) выборах, хотя связь активного избирательного права с единой (входящей) территорией может рассматриваться как обязанность автономных округов не создавать препятствий своему населению в реализации им права на участие в областных (краевых) выборах.

Конституционный суд Российской Федерации своим решением признал население округа составной частью населения области (края), предоставив возможность населению округа наряду с остальным населением области (края) участвовать в проводимых областью (краем) выборах органов государственной власти. В целях обеспечения реализации права населения округа участвовать в формировании органов власти области (края) Конституционный суд Российской Федерации возложил на органы государственной власти автономного округа обязанность «принять все предусмотренные законодательством меры для реализации этого права граждан»9, а также указал, что воспрепятствование в какой-либо форме участию населения округа в таких выборах есть нарушение избирательных прав граждан и принципа народовластия.

Следует обратить внимание еще на одну сферу взаимоотношений области (края) и входящего в ее состав автономного округа, связанных с подчинением автономного округа области (краю). Такое подчинение должно оставаться в рамках провозглашенного Конституцией РФ принципа равноправия субъектов Российской Федерации, что подразумевает не только конкретность перечня случаев и пределов распространения полномочий областью (края) на округ, но и «закрытость» этого списка. Так, автономный округ является одновременно, наряду с другими административно-территориальными единицами, составной частью области (края) и при этом субъектом Российской Федерации. Действительно, ст. 71, 72, 73 и 76 Конституции РФ определяют общие для всех субъектов РФ полномочия в отношениях с Российской Федерацией в целом и предметы ведения. Согласно этим статьям субъекты федерации имеют право осуществлять свои полномочия по

Некоторые проблемы сложн осоставных субъектов РФ ^ 3 предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и по предметам исключительного ведения субъектов Российской Федерации. При этом только вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий, а также по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, субъекты федерации обладают всей полнотой государственной власти. Однако, как уже было отмечено, вхождение округа в область не означает, что округ перестает быть субъектом Российской Федерации, следовательно, на своей территории он вправе осуществлять такие же государственно-властные полномочия, что и область (край), в состав которой он входит.

Таким образом, складывается впечатление, что на территории автономного округа возникают две равностатусные в отношениях с федеральной властью, параллельные и дублирующие друг друга государственные власти10, что, конечно, недопустимо. Представляется, что в свете решения Конституционного суда Российской Федерации от 14 июля 1997 г. автономный округ может передать осуществление любой части своих полномочий области (краю), которая будет их реализовать на его территории и сможет передать автономному округу только те полномочия, которые она обязана осуществлять на его территории на добровольной основе по договору между соответствующими органами государственной власти, либо в иной форме, в том числе путем принятия закона области (края) или автономного округа. Примеры такой формы передачи полномочий областью автономному округу уже опробованы, в частности, в Тюменской области11.

Неясным остается вопрос изменения сложносоставляющи-ми субъектами своих территорий и границ в связи с введением в действие Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ12 Достаточно просто будет в этом случае решаться вопрос образования нового субъекта в составе Российской Федерации при объединении двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации за исключением ситуации, когда автономный округ, входящий в состав края или области, решит объединиться, например, с соседней республикой или областью, краем, в состав которых данный округ не входит.

Этот вопрос не разрешен законодательно. Каким образом должна будет реагировать область или край, в состав кото* рого входит округ, на такое объединение? Как будут решать- ся территориальные вопросы округа и области (края), в состав которого он входит, при образовании нового субъекта федерации? Можно лишь предположить, что при этом обязательно должно учитываться мнение населения области (края), в состав которой входит округ, так как территория округа является составной частью территории области (края), а население округа является частью населения данной области (края). При этом неопределенным является и определение границ области (края) и нового субъекта федерации, поскольку объединение автономного округа и какой-либо республики (области, края) повлечет пересечение территорий. Сразу встанут вопросы о том, какие органы государственной власти будут действовать на такой территории? Будет ли распространяться юрисдикция области (края) на территории нового субъекта (части пересекающейся территории)? Какие нормативно-правовые акты будут там действовать? Будет ли представлено население нового субъекта (части пересекающейся территории) в органах государственной власти области (края)?

Логичным, на наш взгляд, видится следующий вариант разрешения ситуации. Вначале автономный округ выходит из состава области (края), а затем уже возможно объединение с другим субъектом федерации (например, республикой). Представляется целесообразным в этой части уже сегодня вносить необходимые коррективы в Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ.

Таким образом, наличие конкретной территории и носителя власти, находящегося на ней, позволяет понятие «территория» соотнести с конкретным носителем власти. Определяя в Конституции РФ состав территории России, необходимо более четко установить, что понимается под «территорией субъекта Российской Федерации», либо привести данное понятие в соответствие с понятием «государственная территория», используемое в международном праве. В связи с этим целесообразно включить в ч. 3 ст. 67 Конституции РФ понятие «территория субъекта Российской Федерации» следующего содержания: «Территорией субъекта Российской Федерации является исторически сложившаяся или установленная в порядке, предусмотренном Конституцией Российской Федерации, закрепленная в своих границах федеральным конституционным законом, сухопутная территория и водные ак- ватории в пределах сухопутной территории». Часть 3 ст. 67 определить частью 4.

Необходимо принять федеральный конституционный закон о статусе субъекта Российской Федерации, где были бы отражены все концептуальные положения относительно не только территории субъекта федерации и полномочий этих субъектов на конкретной территории, но и полномочия самой федерации на территории данного субъекта, а также ответственность субъектов федерации за нарушение норм федерального законодательства и норм Конституции Российской Федерации.