Некоторые внешнеполитические факторы формирования уголовно-исполнительной политики и уголовно-исполнительного законодательства Российской Федерации

Одним из актуальных вопросов как в теории права, так и в отраслевых юридических науках является вопрос анализа всевозможных причин и условий, определяющих развитие и функционирование системы законодательства. На формирование уголовно-исполнительной политики и уголовно-исполнительного законодательства оказывают влияние самые разнообразные факторы, начиная от социально-политических [1], экономических [2] и заканчивая правовым и моральным сознанием общества [3]. В этом ряду в силу некоторых причин выделяются внешнеполитические факторы.

Методология. Данная статья подготовлена с использованием общенаучного диалектического метода, позволяющего рассматривать социальные явления в постоянном развитии, взаимосвязи и взаимозависимости. Применение методов индукции и дедукции, анализа и синтеза позволило сформулировать обоснованные выводы, касающиеся темы работы. Метод исторического анализа использован при освещении процесса развития международного сотрудничества по вопросам исполнения уголовных наказаний. Сравнительноправовой метод применялся при выявлении особенностей и пробелов в правовом регулировании исследуемой темы.

Основная часть. Одной из основ конституционного строя нашего государства является признание общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации составной частью ее правовой системы. Впрочем, по мнению Б.С.

Эбзеева, это не означает восприятие монистической теории соотношения отечественного правопорядка и международного права, согласно которой они образуют единую систему, поскольку из текста Конституции РФ, устанавливающей механизм их согласования и взаимодействия, отчетливо просматривается признание международного и внутригосударственного права двумя различными правовыми системами [4], что, однако, не мешает процессу имплементации международных правовых норм в российское законодательство, которая может принимать различные формы: от непосредственного применения положений международных документов до их трансформации в нормы российского законодательства.

Имплементация международно-правовых норм в уголовно-исполнительное законодательство находит свое выражение как в непосредственном закреплении международных стандартов обращения с осужденными (ст. 72, 99, 101, 170 УИК РФ), так и в формулировании различных отсылок к международно-правовым нормам (ст. 3, 10, 12 УИК РФ).

И если механизмы влияния норм международных договоров достаточно прозрачны, поскольку подписание Российской Федерацией ряда международных договоров, соглашений и конвенций, касающихся обеспечения прав и законных интересов заключенных, диктует необходимость неуклонного внедрения международных стандартов обращения с заключенными в практику исполнения наказаний, то воздействие на уголовно-исполнительную политику и законодательство так называемого «мягкого права» может быть весьма избирательным. На это указывает сопоставление норм Минимальных стандартов обращения с заключенными 2015 г. и Европейских пенитенциарных правил 2006 г. (далее – ЕПП) с уголовно-исполнительным законодательством.

Являясь следствием современной практики межправительственных организаций, совокупность различного рода правил в виде рекомендаций, призывов и обязательств, содержащихся в международных документах, не имеющих обязательной юридической силы, но изначально направленных на формулирование новых правил поведения участников международных отношений [5], выступает особой опосредованной формой согласования воль государств-участников организации наряду с нормами международного права [6]. Государство может непосредственно использовать положения соответствующих актов, не принимая на себя аналогичного международноправового обязательства, что дает определенную свободу для маневра с точки зрения объема, порядка и сроков реализации соответствующих правовых норм.

Примером тому может служить медиация, которую, согласно п. 56.2 ЕПП, должна использовать администрация тюрьмы для урегулирования конфликтов с заключенными или между ними. В системе ФСИН в связи с этим планируется осуществить подготовку переговорщиков, которые после прохождения специального психологического курса смогут урегулировать конфликтную ситуацию, возникшую между администрацией исправительных учреждений и осужденными. Правда, речь идет лишь о дополнительной подготовке, которую в первую очередь должны пройти начальники отрядов и оперативники колоний [7], что, как представляется, несколько искажает идею, заложенную в ЕПП и не вполне соответствует природе медиации, которая предполагает привлечение в качестве посредника независимого физического лица, гарантией чего является запрет на представительство какой-либо стороны, наличие личной заинтересованности в результате и т.п. [8]. Но это отчетливо демонстрирует специфику влияния «мягкого права». Очевидно, что стремление к восприятию международных стандартов само по себе позитивно и может приветствоваться, но, как справедливо отмечается в литературе, «накладываясь на объективную реальность, приводит к подрыву авторитета закона и формированию правового нигилизма у населения» [9].

Очевидно, что восприятие общепризнанных ценностей и норм не означает необходимости безусловного следования сложившейся за рубежом практике исполнения наказаний, особенно в отсутствие для этого необходимых экономических условий и при наличии собственного положительного опыта работы с осужденными. Речь, прежде всего, идет об идее строительства к 2016 г. 448 тюрем, отвечающих международным, в первую очередь европейским, стандартам содержания осужденных, от которой Минюст России окончательно отказался 15 декабря 2014 г., что повлекло за собой существенную корректировку Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 г.

Самостоятельным фактором формирования уголовно-исполнительной политики и законодательства в России является ее членство в международных организациях, которое влечет принятие на себя определенных обязательств, надлежащее выполнение которых находится под международным контролем. Правда, в большинстве случаев речь опять же идет о рекомендациях, по своей природе не носящих обязательного характера, хотя нельзя не признать, что международноправовые стандарты служат основой содержания и формирования национального уголовноисполнительного законодательства.

Будучи членом ООН, Россия не может игнорировать принятые под эгидой этой организации документы, включая Минимальные стандартные правила обращения с заключенными от 30 августа 1955 г., Процедуры эффективного выполнения минимальных стандартных правил обращения с заключенными от 25 мая 1984 г. (Резолюция ЭКСОС 1984/47), Минимальные стандартные правила ООН в отношении обращения с заключенными (Правила Нельсона Манделы) от 21 мая 2015 г. и ряд других.

Заявив о членстве в Совете Европы, Российская Федерация взяла на себя обязательства отказаться от применения смертной казни, сократить число лиц, находящихся в местах лишения свободы, расширить систему наказаний, применяя в большем количестве виды наказаний, не связанных с длительной изоляцией лица от общества, а также учитывать рекомендации Комитета министров Совета Европы по вопросам, связанным с Европейскими пенитенциарными правилами 2006 г.

Рекомендательный характер документов, принимаемых международными организациями в данной сфере, отчасти компенсируется системой международного контроля соблюдения закрепленных в них рекомендаций, включая оценку принимаемых государством мер по достижению международных стандартов обращения с заключенными, что неизбежно побуждает к корректировке проводимой уголовно-исполнительной политики и законодательства. Так, Комитет ООН против пыток в своем докладе по итогам 49-й сессии (29 октября - 23 ноября 2012 г.) настоятельно призвал Российскую Федерацию обеспечивать общественным наблюдательным комиссиям (ОНК) возможность посещать любые места содержания под стражей без предварительного уведомления, расследовать все случаи, когда должностные лица препятствуют таким проверкам, и должным образом наказывать виновных; гарантировать эффективную защиту членов ОНК от преследований; обеспечивать их адекватное финансирование и независимость от региональных властей, а также рассмотреть возможность передачи функций по назначению членов ОНК независимым органам [10].

Контроль осуществляется и со стороны Управления Верховного комиссара ООН по правам человека, являющегося главным структурным подразделением ООН по защите прав человека, созданным в 1993 г. для координации деятельности ООН в этой сфере, включая осуществление нормотворческой деятельности и мониторинга реализации прав человека. Так, в ответ на ноту Верховного комиссара ООН по правам человека от 31 марта 2015 г. относительно выполнения резолюции №24/12 Совета ООН по правам человека «Права человека при отправлении правосудия, в частности правосудия в отношении несовершеннолетних» ФСИН России указал приверженность выбранному курсу на кардинальное изменение пенитенциарной системы и уголовноисполнительной политики, отметив, что в рамках реализации Концепции развития уголовноисполнительной системы Российской Федерации до 2020 г. осуществляется планомерная и последовательная работа по приведению условий содержания обвиняемых и осужденных в соответствие с требованиями законодательства Российской Федерации и общепризнанных норм международного права, а также совершенствованию законодательной базы деятельности по исполнению наказаний без изоляции от общества [11].

Значимой для формирования уголовноисполнительной политики является и позиция европейских правоохранительных структур, которые реализуют свои полномочия не только посредством рассмотрения обращений и изучения докладов государств, но и осуществления проверок на местах. Так, во время первого посещения Европейского комитета по предупреждению пыток, жестокого и бесчеловечного обращения или наказания (далее – ЕКПП) Российской Федерации в ноябре 1998 г. перенаселенность была обозначена как наиболее важная и неотложная проблема тюремной системы. По итогам визи- та 2000 г. ЕКПП (CPT (2001)) в своем Докладе Правительству РФ указал на необходимость приложить усилия для того, чтобы снизить степень использования спальных помещений с наиболее стесненными условиями, в частности, посредством распределения заключенных между отрядами с целью обеспечения каждому заключенному как минимум 4 кв.м жилого пространства.

Резолюции Комитета министров Совета Европы и последующие доклады ЕКПП свидетельствуют о достижении определенного прогресса в вопросе приведения условий содержания под стражей в следственных изоляторах в соответствие с внутренними и международными стандартами, а также указывают на то, что для решения проблемы рассматриваются и принимаются дополнительные меры. Так, в период с 2002 по 2006 гг. в Российской Федерации была реализована федеральная целевая программа «Реформирование уголовно-исполнительной системы на 2002–2006 гг.», в рамках которой осуществлялись строительство новых и реконструкция действующих следственных изоляторов и исправительных учреждений.

Значимым фактором формирования уголовно-исполнительной политики и законодательства является деятельность международных неправительственных организаций, среди которых одно из ведущих мест принадлежит неправительственной организации «Международная тюремная реформа» (PRI), созданной в 1989 г. С 2000 по 2003 гг. в Российской Федерации осуществлялся проект PRI «Альтернативы тюремному заключению в Российской Федерации» [12], в рамках которого было проведено около 50 семинаров и конференций с сотрудниками уголовноисполнительных инспекций в 18 регионах России. Это позволило выявить основные проблемы, связанные с исполнением альтернативных наказаний в деятельности уголовно-исполнительных инспекций, обозначить их пути решения проблем, в том числе принять и реализовать на практике около 20 ведомственных нормативных актов Минюста и ФСИН на основе анализа нормативной базы, регулирующей деятельность УИИ. Наиболее значимым результатом реализации указанных программ не без основания считается отработка механизма исполнения обязательных работ как самостоятельного вида наказания и последующее его введение в Российской Федерации с 1 января 2005 г.

Ведущая роль в координации деятельности по проблемам международного сотрудничества государств по пенитенциарным проблемам при- надлежит Комиссии по предупреждению преступности и уголовному правосудию, учрежденной в качестве функциональной комиссии ЭКОСОС согласно резолюции 1992/1 от 6 февраля 1992 г. вместо Комитета по предупреждению преступности и борьбе с ней. Раз в пять лет проводятся Международные конгрессы ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, по итогам которых принимаются значимые для формирования уголовной и пенитенциарной политики государств документы, в том числе Минимальные стандартные правила обращения с заключенными 1955 г., Свод принципов защиты лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой-то бы ни было форме, в 1989 г., Минимальные стандартные правила обращения с несовершеннолетними правонарушителями в 1990 г. и ряд других.

Еще одной площадкой для международного общения стал Международный пенитенциарный форум «Преступление, наказание, исправление», проводимый раз в два года Академией ФСИН России.

Выводы. Вышеизложенное позволяет прийти к выводу, что формирование и развитие уголовно- исполнительной политики, права и законодательства происходит под весьма значительным влиянием внешнеполитических факторов, что находит свое выражение в следующем:

• 1)    корректировке проводимой уголовно-исполнительной политики и законодательства, что выражается в постепенном внедрении международных стандартов обращения с осужденными, а также расширении практики применения наказаний, не связанных с изоляцией осужденного от общества;

• 2)    имплементации международно-правовых норм в уголовно-исполнительное законодательство посредством закрепления международных стандартов обращения с осужденными, а также формулирования различных отсылок к международно-правовым нормам.

При этом рекомендательный характер документов, принимаемых международными организациями в данной сфере, отчасти компенсируется системой международного контроля соблюдения закрепленных в них рекомендаций, включая оценку принимаемых государством мер по достижению международных стандартов обращения с заключенными.