Некоторые вопросы нового Жилищного кодекса РФ

Введение в действие нового Жилищного кодекса РФ (далее — ЖК) способствует появлению некоторых вопросов в правоприменительной практике, которые представляют интерес и требуют соответствующего анализа.

Так, несмотря на то, что ЖК введен в действие с 1 марта 2005 г., многие его нормы предусматривают необходимость принятия специальных нормативных актов для регулирования соответствующих жилищных отношений. Например, п. 2 ст. 49 ЖК предусматривает, что критерии для отнесения граждан к числу малоимущих с целью последующего признания их права на предоставление жилого помещения по договору социального найма устанавливаются законами субъектов РФ. К моменту вступления в силу нового ЖК РФ в большинстве субъектов РФ такие законы еще не были приняты (исключение не составляет и Волгоградская область), что делало невозможным применение ст. 49 ЖК с указанной даты. Подобная ситуация возникла и в отношении ряда других норм ЖК (например, п. 4 ст. 161, п. 1 ст. 163 ЖК).

Статья 2 Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» от 29 декабря 2004 г. (далее — Вводный закон) признает утратившими силу с 1 марта 2005 г. ряд нормативных актов, в том числе Жилищный кодекс РСФСР 1983 г. и некоторые нормы закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» (далее — Закон о приватизации). Так, утратила силу ст. 21 Закона о приватизации, предусматривавшая, что обслуживание и ремонт приватизированных жилых помещений осуществляются с обязательным соблюдением единых правил и норм эксплуатации и ремонта жилищного фонда на условиях, установленных для домов государственного и муниципального жилищного фонда, за счет средств их собственников; а также ст. 22 данного закона, в соответствии с которой за государственными жилищно-эксплуатационными и ремонтно-строительными организациями сохранялись обязанности по обслуживанию и ремонту приватизированных жилых помещений по договору с их собственниками по ставкам, установленным для обслуживания государственного и муниципального жилищного фонда.

Акты, предусмотренные п. 2 ст. 2 Вводного закона, ■ утрачивают силу с 1 января 2007 года. Так, с 1 января 2007 г. утрачивает силу ст. 1 Закона о приватизации, в которой содержалось определение приватизации жилых помещений как бесплатной передачи в собственность граждан Российской Федерации на добровольной основе занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде, при этом Закон в целом не утрачивает силу с 1 января 2007 г., в его преамбуле указывается, что этот закон устанавливает основные принципы осуществления приватизации государственного и муниципального жилищного фонда социального использования на территории Российской Федерации, определяет правовые, социальные и экономические основы преобразования отношений собственности на жилище. Однако с 1 января 2007 г. из Закона исчезнет само определение понятия «приватизация жилых помещений». Отсюда следует, что, если в Закон не будет внесено каких-либо дополнений, с 1 января 2007 г. понятие приватизации жилья будет определяться общим правилом ст. 217 ГК, из которого следует, что приватизация имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности (включая жилые помещения), — это передача указанного имущества в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации.

С 1 января 2007 г. утрачивает силу и ст. 2, а также ряд других статей Закона о приватизации, устанавливающих право граждан РФ на приватизацию жилья и порядок реализации этого права. Таким образом, если к 1 января 2007 г. в Закон не будут внесены нормы, определяющие порядок приватизации жилья, то приватизация жилья станет невозможной, а Закон о приватизации будет противоречить его собственной преамбуле.

Следует обратить внимание, что с 1 января 2007 г. утрачивает силу ст. 9.1 Закона о приватизации, устанавливающая право граждан, приватизировавших жилые помещения, являющиеся для них единственным местом постоянного проживания, на обратную передачу при-ватизированных-жилых помещений в государственную или муниципальную собственность.

Таким образом, после 1 января 2007 г. будут продолжать действовать лишь преамбула Закона о приватизации и только одна статья — ст. 3.1 Закона, согласно которой в случае смерти одного из участников совместной собственности на жилое помещение, приватизированное до 31 мая 2001 г., определяются доли участников общей собственности на данное жилое помещение, в том числе доля умершего, при этом указанные доли признаются равными. Значительные трудности может вызвать применение п. 1 ст. 4 Вводного закона, где установлено, что впредь до приведения в соответствие с ЖК законов и иных нормативных правовых актов, действующих на территории РФ, законы и иные нормативные правовые акты применяются постольку, поскольку они не противоречат ЖК и Вводному закону. Это положение, очевидно, вызовет серьезные сложности в правоприменительной практике. Сказанное касается в основном конкуренции между нормами Жилищного и Гражданского кодексов. Дело в том, что оба эти кодекса являются федеральными законами, то есть актами равной юридической силы. По критерию более позднего нормативного акта, а также в силу прямого указания п. 1 комментируемой статьи в случае противоречия между правилами ЖК и ГК приоритет должен иметь ЖК. С другой стороны, п. 2 ст. 3 ГК устанавливает, что нормы гражданского права (то есть нормы, регулирующие гражданско-правовые отношения), содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК.

Итак, казалось бы, из п. 1 ст. 4 Вводного закона явно следует, что любая коллизия между нормами ЖК и иных законов должна решаться в пользу ЖК. Однако применительно к возможным коллизиям между нормами ЖК и ГК такой вывод может оказаться небесспорным. Дело в том, что, как следует из п. 1 ст. 4 ЖК, регулируемые ЖК отношения (жилищные отношения) имеют неоднородный характер. Некоторые из них представляют собой разновидность административно-правовых отношений, например, отношения, возникающие в связи с учетом жилищного фонда, отнесением помещений к числу жилых и исключением их из жилищного фон- да, получением разрешения на переустройство и перепланировку жилых помещений и др. Другие отношения по своему существу являются гражданско-правовыми. Это, в частности, возникающие между собственниками жилых помещений отношения по поводу пользования общим имуществом и управления многоквартирными домами.

Некоторые жилищные отношения оказываются одновременно и гражданско-правовыми, и в этом случае возникает вопрос о том, нормы какого законодательства — гражданского или жилищного — должны применяться для регулирования таких отношений. Как отмечалось выше, в силу принципа более позднего нормативного акта, а также в силу правила п. 1 ст. 7 ЖК, из которого следует применимость к жилищным отношениям в первую очередь именно жилищного законодательства, и упомянутого выше п. 1 ст. 4 Вводного закона коллизии между нормами ГК и ЖК должны решаться в пользу ЖК.

Однако в п. 2 ст. 3 ГК содержится правило, согласно которому нормы гражданского права, содержащиеся в любых других законах (следовательно, и в ЖК), должны соответствовать ГК. Возможности отступления от этого правила в каких-либо случаях ни ст. 3, ни другие нормы ГК не предусматривают. Таким образом, в силу правила п. 2 ст. 3 ГК коллизии между нормами ГК и ЖК должны решаться в пользу ГК.

Можно ли считать п. 1 ст. 4 Вводного закона и п. 1 ст. 7 ЖК способными нейтрализовать действие п. 2 ст. 3 ЖК, что открывало бы путь к разрешению возможных коллизий в пользу ЖК? Думается, что скорее нет. Статья 7 ЖК, как следует из ее названия, устанавливает правила применения жилищного законодательства по аналогии, в то время как ст. 3 ГК посвящена непосредственно составу гражданского законодательства и устанавливает принципы его действия. Что касается п. 1 ст. 4 Вводного закона, то эта норма предусматривает приоритет ЖК перед другими законами в случае противоречия между ними лишь на период до приведения других законов в соответствие с ЖК. То есть противоречие между ГК и ЖК, если таковое будет иметь место, должна быть устранено путем приведения соответствующей нормы ГК в соответствие с ЖК. Такая возможность законодателем была использована в ст. 11 Вводного закона, где в целях приведения ГК в соответствие с ЖК были внесены изменения в ст. 672, 679, 680, 685 ГК.

Таким образом, использовав возможность приведения ГК в соответствие с ЖК, вносить какие-либо иные изменения в ГК законодатель не счел необходимым. Отсюда следует, что сегодня вряд ли есть основания рассматривать ГК в рамках п. 1 ст. 4 Вводного закона, то есть в числе законов, находящихся в стадии «впредь до приведения в соответствие с ЖК». Основываясь на такой позиции, следовало бы подходить к разрешению коллизий между нормами ГК и ЖК без учета п. 1 ст. 4 Вводного закона, что, как представляется, должно было бы склонить чашу весов в пользу ГК. При столь высокой степени неопределенности в применении закона представляется очевидной необходимость легального, то есть самим законодателем, или судебного, то есть Верховным судом РФ, разъяснения вопроса о взаимодействии норм ГК и ЖК.

Весьма серьезную проблему может вызвать применение ст. 6 Вводного закона. Пункт 1 ст. 6 Вводного закона устанавливает, что с 1 марта 2005 г. принятие на учет граждан в целях последующего предоставления им по договорам социального найма жилых помещений в государственном или муниципальном жилищном фонде осуществляется по основаниям и в порядке, которые предусмотрены ЖК, а п. 2 той же статьи предусматривает, что граждане, принятые на учет до 1 марта 2005 г. в целях последующего предоставления им жилых помещений по договорам социального найма, сохраняют право состоять на данном учете до получения ими жилых помещений по договорам социального найма. Указанные граждане снимаются с данного учета по основаниям, предусмотренным п. 1, 3—6 ч. 1 ст. 56 ЖК, а также в случае утраты ими оснований, которые до введения в действие ЖК давали им право на получение жилых помещений по договорам социального найма.

- На первый взгляд, содержащееся в п. 2 ст. 6 Вводного закона правило означает безусловное сохранение всей очереди на улучшение жилищных условий, сложившейся по состоянию на 1 марта 2005 года. Такому пониманию способствует указание в этой норме на возможность снятия граждан с учета лишь по основаниям, предусмотренным п. 1, 3—6 ч. 1 ст. 56 ЖК. Следовательно, основание снятия с учета, предусмотренное п. 2 ч. 1 ст. 56 ЖК, — утрата гражданами оснований, дающих им право на получение жилого помещения по договору социального найма, в отно шении очередников, принятых на учет до 1 марта 2005 г., не применяется.

Однако следует обратить внимание, что речь идет лишь о гражданах, принятых на учет до 1 марта 2005 г. в целях последующего предоставления им жилых помещений по договорам социального найма (а не просто найма).

Дело в том, что до 1 марта 2005 г. принятие на учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий; основывалось на положениях ст, 28—37 ЖК РСФСР 1983 г. и Примерных правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР, утвержденных Постановлением Совета министров РСФСР от 31 июля 1984 г. № 335 (далее — Постановление). Пункт 3 Постановления предусматривал предоставление гражданам жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов на условиях договора найма и на условиях аренды, как правило, в виде отдельной квартиры на семью. О договоре социального найма ни в ЖК РСФСР 1983 г., ни в Постановлении не упоминалось, поэтому никто из состоящих на учете по основаниям, предусмотренным этими актами, не может лишь в силу такого состояния на учете быть признан принятым на учет в целях предоставления жилого помещения именно по договору социального найма.

В то же время следует заметить, что понятие договора социального найма существовало в российском законодательстве и до 1 марта 2005 года. Так, п. 1 ст. 672 ГК предусматривал и по-прежнему предусматривает, что жилые помещения могут предоставляться гражданам по договору социального найма лишь в государственном и муниципальном жилищном фонде социального использования. В ст. 12, 13 закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики» от 24 декабря 1992 г. в редакции Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ (эта новая редакция вступила в силу с 1 января 2005 г.) также упоминается о договоре социального найма. В ст. 12 этого закона следующим образом было определено назначение жилищного фонда социального использования: жилищный фонд социального использования образовывался в поселениях для проживания малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, в жилых помещениях на условиях договора социального найма. Согласно ст. 13 Закона предоставление жилого поме- щения по договору социального найма должно было осуществляться органами местного самоуправления поселений в порядке и на условиях, которые определены муниципальными правовыми актами, принимаемыми представительными органами местного самоуправления поселений в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации. Еще раз обратим внимание, что о договоре социального найма упоминалось лишь в той редакции ст. 12 и 13 Закона, которая вступила в силу с 1 января 2005 г. и действовала до 1 марта 2005 г. (поскольку с 1 марта 2005 г. весь Закон, включая ст. 12 и 13, утратил силу). В ст. 12 и 13 Закона в их редакции до 1 января 2005 г. о договоре социального найма не упоминалось.

Изложенное позволяет прийти к следующему выводу. До 1 марта 2005 г. постановка на учет для целей предоставления жилого помещения по договору социального найма была возможна лишь с 1 января 2005 г. и только при соблюдении следующих условий: гражданин должен был быть признан малоимущим (поскольку лишь таким гражданам могли предоставляться жилые помещения в фонде социального пользования в соответствии со ст. 12 Закона); в муниципальных правовых актах должны были быть определены порядок и условия предоставления жилого помещения по договору социального найма, в том числе критерии отнесения гражданина к малоимущим. Лишь такая очередь, если она в каких-либо муниципальных образованиях была сформирована в период с 1 января до 1 марта 2005 г., сохраняется после 1 марта 2005 года. Если в соответствии с п. 2 ст. 49 ЖК с 1 марта 2005 г. органами местного самоуправления установлены иные, более жесткие критерии отнесения гражданина к числу малоимущих, а также иные, по сравнению со ст. 51 ЖК, основания признания гражданина нуждающимся в улучшении жилищных условий, то это не может повлечь снятие гражданина с учета по основанию, предусмотренному п. 2 ч. 1 ст. 56 ЖК. Оснований для распространения правил п. 2 ст. 6 Вводного закона на иные категории очередников не усматривается, следовательно, к их принятию на учет применяется п. 1 ст. 6 Вводного закона, предусматривающий соблюдение общих правил ст. 49—52 ЖК.

Важное значение имеет ст. 19 Вводного закона, согласно которой действие положений ч. 4 ст. 31 ЖК не распространяется на бывших членов семьи собственника приватизированного жилого помещения при условии, что в момент приватизации данного жилого помещения указанные лица имели равные права пользования этим помещением с лицом, его приватизировавшим, если иное не установлено законом или договором. Согласно ч. 4 ст. 31 ЖК в случае прекращения семейных отношений с собственником жилого помещения право пользования данным жилым помещением за бывшим членом семьи собственника этого жилого помещения по общему правилу не сохраняется. Но если речь идет о таких бывших членах семьи, которые в момент приватизации имели равные с собственником права пользования этим помещением (и соответственно имели право на его приватизацию, но отказались от его реализации в пользу собственника), то такие бывшие члены семьи сохраняют право пользования жилым помещением. Отсюда следует, что право этих бывших членов семьи является самостоятельным правом на жилое помещение, которое обременяет жилое помещение и сохраняется при переходе права на жилое помещение к другому лицу.

Трудности могут возникнуть в связи с применением ч. 6 ст. 42 ЖК, где установлено правило о том, что при продаже комнаты в коммунальной квартире остальные собственники комнат в данной коммунальной квартире имеют преимущественное право покупки отчуждаемой комнаты в порядке и на условиях, которые установлены ГК. Следует заметить, что аналогичного правила для продажи квартиры в ЖК не установлено. Между тем комната (как и квартира) представляет собой объект права не общей, а индивидуальной собственности. В ГК право преимущественной покупки предусмотрено только для случая возмездного отчуждения (купли-продажи, мены) доли в праве общей собственности (ст. 250 ГК).

Однако для продажи индивидуальной собственности в ГК никакого права преимущественной покупки не установлено. Соответственно не установлено в ГК порядка и условий осуществления этого права. Пока таких правил в ГК не установлено, следует исходить из того, что права преимущественной покупки комнаты у собственников других комнат не возникает. Если законодатель имел в виду применение правил ст. 250 ГК к продаже комнаты, ему следовало в ч. 6 ст. 42 ЖК указать, что «остальные собственники комнат в данной коммунальной квартире имеют преимущественное право покупки отчуждаемой комнаты в порядке и на условиях, которые установлены ГК для продажи доли в праве общей собственности». До внесения соответствующих корректировок в ГК или ЖК попытка применения к продаже комнаты правил ст. 250 ГК будет представлять собой не основанное на законе ограничение права собственника распоряжаться имуществом по своему усмотрению, что противоречило бы не только п. 2 ст. 1 ГК и ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, но и ст. 1 Протокола 1 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Следует остановиться также на анализе ст. 44 ЖК. В ч. 2 этой статьи указан ряд вопросов, отнесенных к компетенции общего собрания собственников жилых помещений в многоквартирном доме. Среди них особого внимания заслуживает вопрос, указанный в п. 3 ч. 2 ст. 44 ЖК, — принятие решений о передаче в пользование общего имущества в многоквартирном доме. Следует обратить внимание, что передача имущества в пользование (как возмездное, то есть по договору аренды, так и безвозмездное, то есть по договору ссуды) представляет собой не акт ис пользования собственником (собственниками) принадлежащего ему имущества, а акт распоряжения таким имуществом.

Законодатель, определяя в ст. 4 ЖК жилищные отношения, включил в них отношения по поводу пользования общим имуществом собственников жилых помещений, но не упомянул об отношениях по поводу распоряжения таким имуществом. Отмеченное обстоятельство дает основания для вывода о том, что отношения, связанные с распоряжением общим имуществом, остаются всецело в сфере гражданского законодательства. Напомним, что ст. 246 ГК предусматривает, что распоряжение общим имуществом осуществляется по соглашению всех сособственников, а не большинством голосов таких сособственников. Между тем, как следует из ч. 1 ст. 46 ЖК, решение по вопросу, указанному в п. 3 ч. 2 ст. 44 ЖК, может быть принято квалифицированным большинством голосов, то есть не единогласно. Налицо коллизия между ст. 44, 46 ЖК и ст. 246 ГК. С учетом сказанного относительно содержания ст. 4 ЖК и проведенного выше анализа ст. 4 Вводного закона усматриваются веские основания для решения этой коллизии в пользу ст. 246 ГК.