Некоторые вопросы реформирования государственных и муниципальных учреждений в Российской Федерации

А.Г. Бучнев начальник отдела приватизации Фонда государственного имущества города Санкт-Петербурга

В соответствии со статьей 120 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ) учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично. Учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами, при недостаточности которых субсидиарную (дополнительную) ответственность по обязательствам соответствующего учреждения несет собственник имущества.

Переход к рыночной экономике и формирование новой системы участия публичных образований в гражданско-правовых отношениях повлекли за собой необходимость реформирования государственных и муниципальных учреждений в первую очередь тех, которые финансировались за счет допустимой предпринимательской деятельности вне системы лицевых счетов соответствующих бюджетов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Законодательная необходимость осуществления подобного реформирования также была обусловлена принятием Бюджетного кодекса Российской Федерации и введением механизма исключительно бюджетного финансирования государственных и муниципальных учреждений. Очевидно, что наиболее простым способом подобного реформирования будет изменение организационноправовой формы публичного учреждения, то есть реорганизация. ГК РФ непосредственно не предусматривает, но и не запрещает возможность реорганизации неком- мерческих организаций, в том числе публичных учреждений. В силу пункта 3 статьи 120 ГК РФ особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами.

Статья 16 Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее – Закон о некоммерческих организациях) допускает реорганизацию некоммерческих организаций в том же порядке и формах, которые предусмотрены ГК РФ для всех юридических лиц. Вместе с тем Закон о некоммерческих организациях содержит специальные нормы, касающиеся одной из возможных форм реорганизации публичных учреждений – преобразование в хозяйственное общество.

Пунктом 2 статьи 17 Закона о некоммерческих организациях установлено, что преобразование государственных или муниципальных учреждений в некоммерческие организации иных форм или хозяйственное общество допускается в случаях и в порядке, которые установлены законом. Иными словами, допускается преобразование государственных и муниципальных учреждений в коммерческую организацию только одной организационно-правовой формы – хозяйственное общество – и только в случаях, предусмотренных законом.

В настоящее время закон о государственных и муниципальных учреждениях отсутствует. В такой ситуации преобразование указанных учреждений в коммерческие организации, в том числе хозяйственные общества, не допускается.

В связи с невозможностью осуществления реорганизации путем преобразования публичного учреждения в хозяйственное общество необходимо рассмотреть и иные возможные варианты реформирования публичных учреждений.

Одним из возможных способов реформирования публичных учреждений является внесение на праве собственности в уставный капитал вновь созданного юридического лица со стопроцентным участием публичного образования всей совокупности имущества, закрепленного на праве оперативного управления за государственным и муниципальным учреждением.

Согласно статье 296 ГК РФ учреждение в отношении закрепленного за ним имущества в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества осуществляет права владения, пользования и распоряжения им, то есть является субъектом права оперативного управления.

Право оперативного управления как ограниченное вещное право характеризуется таким признаком, как право следования (ч. 3 ст. 216 ГК РФ). Это означает, что при переходе права собственности на имущество к другому лицу такой переход не является основанием для прекращения иных вещных прав на это имущество. Общее правило, закрепленное в части 3 статьи 216 ГК РФ, получает дополнительную конкретизацию в статье 300 ГК РФ, согласно положениям которой при переходе права собственности на учреждение к другому лицу это учреждение сохраняет право оперативного управления на принадлежащее ему имущество. Формальное толкование указанной статьи привело бы к выводу о том, что юридическое лицо (учреждение), являющееся субъектом гражданских правоотношений, может быть объектом вещных прав, что противоречит общим началам и смыслу гражданского законодательства Российской Федерации. Таким образом, на лицо юридико-техническая ошибка законодателя, что влечет за собой невозможность применения формального толкования указанных положений пункта 2 статьи 300 ГК РФ.

Очевидно, что под термином «переход права собственности на учреждение» зако- нодатель имел в виду переход права собственности на движимое и недвижимое имущество, которое закреплено на праве оперативного управления за учреждением и остающееся в собственности учредителя учреждения. Все закрепленное за учреждением движимое и недвижимое имущество остается объектом права собственности, а следовательно, может являться предметом отчуждения. При этом такое отчуждение не может нарушать права оперативного управления учреждения в силу права следования, характерного для любого вещного права. В противном случае речь шла бы о неправомерном изъятии учредителем учреждения имущества, закрепленного за последним на праве оперативного управления, что противоречит положениям статьи 296 ГК РФ. В статье 296 ГК РФ в целях предоставления учреждениям имущественно-правовых гарантий использования закрепленного за ними имущества законодателем был установлен запрет на произвольное уменьшение собственником имущественной базы учреждения посредством законодательного закрепления исчерпывающего перечня случаев правомерного изъятия собственником принадлежащего учреждению имущества. Вместе с тем положения статьи 300 ГК РФ не противоречат положениям статьи 296 ГК РФ, поскольку имущественные права учреждения (юридического лица) в результате смены собственника всей совокупности имущества, закрепленного за учреждением, не нарушаются, так как у учреждения сохраняется право оперативного управления на принадлежащее ему имущество.

Следует отметить, что по смыслу статьи 300 ГК РФ речь идет о переходе права собственности на всю совокупность движимого и недвижимого имущества (имущественный комплекс), закрепленного за учреждением. Это вытекает из того, что распоряжение отдельными объектами (вещами), входящими в состав этого комплекса, вообще невозможно (ст. 298 ГК РФ), за исключением распоряжения собственником, но только при условии предварительного изъятия имущества у учреждения, причем не всего, а только излишнего, используемого не по назначению либо неиспользуемого имущества (ст. 296 ГК РФ).

С учетом изложенного необходимо отдельно рассмотреть вопрос об имущественном комплексе учреждения. Прежде всего обращает на себя внимание то обстоятельство, что в отличие от предприятия формально ни в статье 128 ГК РФ, ни в иных статьях подраздела 3 главы 2 ГК РФ «Объекты гражданских прав» прямо не упоминается о таком объекте гражданских прав, как «имущественный комплекс учреждения». По своему правовому смыслу этот термин не тождественен термину «имущественный комплекс предприятия», который законодатель ввел в гражданское законодательство Российской Федерации как один из объектов гражданских прав (ст. 132 ГК РФ). Таким образом, под термином «имущественный комплекс учреждения» в контексте настоящей статьи необходимо понимать всю совокупность движимого и недвижимого имущества, закрепленного на праве оперативного управления за учреждением. Как мы уже показали, отчуждению может быть подвергнута только вся совокупность имущества, закрепленная на праве оперативного управления за учреждением. Однако в состав этого комплекса не войдут права требования и долги самого учреждения. Учредитель учреждения является собственником тех вещей, которые могут являться объектом права собственности, соответственно, именно они и могут быть отчуждены в той или иной форме. Права требования и долги самого учреждения собственником учреждения отчуждены быть не могут: при отчуждении имущественного комплекса учреждения оно как являлось субъектом соответствующих прав и обязанностей, так им и остается. Учредитель учреждения не является субъектом обязательственных отношений, в которые вступило учреждение, права требования и долги учреждения принадлежат только ему самому как юридическому лицу и не принадлежат собственнику учреждения. Разумеется, долги учреждения будут учтены в цене отчуждаемого имущественного комплекса, ибо вместе с имуществом к приобретателю перейдут права и обязанности учредителя, в том числе обязанность субсидиарно отвечать по долгам учреждения. Будут учтены и права требования, принадлежащие учреждению. Однако никакого перехода прав и обязанностей учреждения при этом не произойдет. Отчуждению может быть подвергнута только совокупность движимых и недвижимых вещей, закрепленных за учреждением на праве оперативного управления и находящихся в собственности учредителя учреждения.

Законодательство не регламентирует договор отчуждения имущественного комплекса учреждения. При необходимости могут быть применены по аналогии нормы параграфа 8 главы 30 ГК РФ «Продажа предприятия», однако с учетом изложенного такая аналогия возможна в весьма ограниченных пределах. При купле-продаже предприятия в состав его имущественного комплекса также включаются права требования и долги. При продаже имущественного комплекса учреждения продается только имущество в его натурально-вещественном выражении (вещи). Переход прав и обязанностей в составе предприятия к покупателю предприятия связан с тем, что собственник предприятия сам и является субъектом этих обязательственных прав (за исключением продажи государственных предприятий в порядке приватизации, которая и урегулирована специальным образом), что обусловливает специфику предмета такого договора, необходимость его специального регулирования законом (в части защиты прав кредиторов) и т. д. Продажа предприятия не осложнена сохранением каких-либо вещных прав на отчуждаемое предприятие. Такое сохранение права оперативного управления при продаже имущественного комплекса учреждения, в свою очередь, обусловливает специфику договора продажи учреждения (имущества учреждения) и исключает применение к нему в полном объеме правил о продаже предприятия. Подчеркнем: собственник учреждения не является субъектом обязательственных отношений, в которые вступило учреждение, а значит, и не может уступать какие-либо права и обязанности учреждения (права и обязанности учреж- дения не входят в состав отчуждаемого имущественного комплекса).

Из изложенного следует, что по смыслу статьи 300 ГК РФ в сочетании со статьей 216 ГК РФ под переходом права собственности на учреждение следует понимать переход права собственности на имущественный комплекс (совокупность движимых и недвижимых вещей), закрепленный за учреждением на праве оперативного управления, с сохранением за учреждением этого комплекса на праве оперативного управления. В этом случае не происходит никакого перехода прав и обязанностей учреждения к приобретателю имущественного комплекса, эти права и обязанности как принадлежали, так и продолжают принадлежать учреждению. Таким образом, «продажа» учреждения не сопровождается прекращением гражданской правосубъектности учреждения либо иными изменениями в его гражданско-правовом статусе (в том числе по отношению к третьим лицам). При продаже имущественного комплекса учреждения не имеет место какое-либо правопреемство, за исключением прав и обязанностей учредителя учреждения, которые переходят к новому собственнику: все права и обязанности перед третьими лицами сохраняются за самим учреждением. К новому собственнику переходит только право собственности на имущество учреждения в его натурально-вещественном выражении.

В определении учреждения, данном в статье 120 ГК РФ, законодатель установил, что учредителем (участником) учреждения является собственник его имущества, предусмотрев тем самым, что учредителем (участником) учреждения исходя из сути правоотношений, складывающихся между учреждением и его учредителем (участником), может быть только собственник имущества учреждения. Таким образом, учредитель (участник) учреждения, являясь субъектом вещных правоотношений применительно к имуществу учреждения, одновременно является субъектом управленческих (организационных) правоотношений, выступая учредителем (участником) учреждения. При этом ввиду неразрывности ука- занных правоотношений, складывающихся между учредителем (участником) учреждения и самим учреждением, переход права собственности на учреждение как единый имущественный комплекс к другому лицу влечет за собой и одновременную передачу новому собственнику учредительских (управленческих) прав в отношении учреждения. Придерживаясь противоположной точки зрения о том, что переход права собственности на учреждение как единый имущественный комплекс не влечет одновременной передачи новому собственнику учредительских (управленческих) прав в отношении учреждения, мы неизбежно придем к выводу, противоречащему положениям статьи 120 ГК РФ: возникнет ситуация, при которой будут существовать два субъекта – учредителя (участника) учреждения, при этом один из них, являясь собственником имущества учреждения, не будет являться учредителем (участником) учреждения. Однако приведенный довод не соответствует нормам статьи 120 ГК РФ, в соответствии с которыми собственник имущества учреждения является учредителем (участником) учреждения.

Таким образом, по общему правилу переход права собственности с одновременным сохранением права оперативного управления на отчуждаемое имущество за учреждением возможен только при отчуждении (в том числе внесении имущественного комплекса в уставный капитал хозяйственного общества) имущественного комплекса учреждения целиком (в противном случае одна часть этого имущества сохранялась бы в собственности учредителя учреждения, а другая поступала бы в собственность приобретателя, который не становился бы при этом учредителем учреждения, но приобретенное им имущество оставалось бы закрепленным за учреждением). Такое положение противоречит закону, устанавливающему право следования. Из права следования вытекает, что приобретатель имущества, закрепленного за учреждением, либо неизбежно становится его учредителем, либо должен приобрести имущество, предварительно изъятое у учреждения. Однако необходимо оговориться, что учреждение мо- жет принадлежать нескольким собственникам. Следовательно, учредитель учреждения может продать часть имущественного комплекса учреждения другому лицу, не изымая это имущество у учреждения, при условии, что приобретатель этой части станет соучредителем учреждения наряду с первоначальным учредителем. Таким образом, учреждение получит двух хозяев, при этом имущественный комплекс учреждения не будет разрушен, хотя одна его часть (отдельные вещи) будет находиться в собственности первого учредителя, а другая – в собственности второго. Весь же имущественный комплекс, закрепленный за учреждением, остается у последнего в оперативном управлении.

По существу, в статье 300 ГК РФ речь идет о продаже прав учредителя учреждения, которые, однако, не могут отчуждаться отдельно от отчуждения права собственности, поэтому продажа «учредительства» возможна не иначе как путем продажи самого имущества, закрепленного за учреждением. Приобретатель имущества одновременно приобретает и права и обязанности собственника как учредителя.

Статья 300 ГК РФ не устанавливает никаких ограничений в отношении оснований, по которым имущественный комплекс учреждения может перейти в собственность другого лица. Следовательно, такими основаниями могут быть любые не противоречащие закону сделки с этим имуществом: продажа, дарение, мена, внесение в уставный капитал хозяйственного общества, переход по наследству и т. д. Таким образом, при внесении в уставный капитал хозяйственного общества имущественного комплекса учреждения, что является одним из оснований перехода права собственности на это имущество, в полном объеме подлежат применению правила статьи 300 ГК РФ. Поскольку в соответствии со статьей 13 Федерального закона от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» внесение государственного и муниципального имущества в уставный капитал вновь созданного хозяйственного общества является одним из способов приватизации, то при внесении имущественного комплекса государственного или муниципального учреждения в уставный капитал вновь созданного хозяйственного общества происходит как смена собственника имущественного комплекса учреждения в результате приватизации, так и смена учредителя учреждения, а само учреждение перестает быть государственным и становится частным.

Таким образом, применение на практике статьи 300 ГК РФ позволяет реформировать публичное учреждение путем передачи права собственности на имущественный комплекс учреждения, а вместе с ним и права учредительства новому собственнику, причем не только государственному, но и частному, через механизм приватизации. В этом случае изменяется правовой режим имущественного комплекса учреждения, а само учреждение перестает быть публичным и становится частным с сохранением права оперативного управления в отношении всего имущества, которое за ним закреплено. При этом право оперативного управления может быть прекращено новым собственником имущественного комплекса учреждения только в соответствии с общим правилом, закрепленным в статье 296 ГК РФ.

Изложенный механизм реформирования публичных учреждений может быть востребован в первую очередь в тех ситуациях, когда необходимо реформировать публичные учреждения, которые исторически на основании специальных положений законодательства Российской Федерации не финансировались из соответствующего бюджета и осуществляют свою основную деятельность в тех сферах гражданского оборота, где необходимо и возможно функционировать в организационно-правовой форме коммерческой организации. К указанной группе публичных учреждении относятся специализированные организации по продаже приватизируемого имущества Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также бюро технической инвентаризации, которые в настоящее время существуют в организационно-правовой форме государственного учреждения.

В Санкт-Петербурге впервые в Российской Федерации на практике была реализована схема реформирования государственного учреждения с использованием механизма, предусмотренного статьей 300 ГК РФ. Правительством Санкт-Петербурга было издано постановление от 14 июля 2005 года № 1002 «О создании открытого акционерного общества «Фонд имущества Санкт-Петербурга», в соответствии с которым в уставный капитал открытого акционерного общества (ОАО) «Фонд имущества Санкт-Петербурга» в качестве вклада учредителя – Санкт-Петербурга была внесена вся совокупность движимого и недвижимого имущества, зак- репленного на праве оперативного управления за государственным учреждением «Фонд имущества Санкт-Петербурга» (имущественный комплекс) по результатам инвентаризации по состоянию на 1 июля 2005 года. После перехода права собственности на имущественный комплекс государственного учреждения «Фонд имущества Санкт-Петербурга» к ОАО «Фонд имущества Санкт-Петербурга» с одновременной передачей права учредительства государственное учреждение «Фонд имущества Санкт-Петербурга» стало частным, и в Единый государственный реестр юридических лиц была внесена соответствующая запись.

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО КАДАСТРА ОБЪЕКТОВ НЕДВИЖИМОСТИ

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

УЧЕБНО-НАУЧНЫЙ ЦЕНТР «ЗЕМЛЯ»

Приглашают принять участие в практическом консультационном семинаре 22-25 апреля 2008 года, Москва

ОЦЕНКА СТОИМОСТИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ

• •    законодательство Российской Федерации об оценочной деятельности. Концепция развития оценочной деятельности в России. Федеральные стандарты оценки (№ 1, № 2, № 3). Международные стандарты оценки (МСО 2007)

• •    комментарий к Федеральному закону от 1 декабря 2007 года № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях»

• •    государственная кадастровая оценка земель (ГКОЗ). Итоги ГКОЗ в России. Налогообложение земли. Расчет и начисление налогов

• •    цели оценки. Виды стоимости земельных участков. Подходы и методы определения рыночной стоимости земельных участков

• •    оценка земельных участков в городах. Ценовое зонирование. Городская земельная рента. Особенности оценки застроенных и незастроенных земельных участков

• •    оценка земельных участков под объектами промышленности, топливно-энергетического комплекса, транспорта и связи для целей приватизации. Определение выкупной цены

• •    рыночная оценка и правила оценки земель сельскохозяйственного назначения

• •    оценка земельных участков с целью кредитования под залог

• •    ГКОЗ земель лесного фонда. Оценка стоимости аренды участков лесного фонда

• •    оценка компенсационных выплат при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд, оценка участков земли для девелопмента

• •    оценка права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, его аренды

• •    расчет соразмерной платы за земельный сервитут

• •    кадастровая оценка земельных участков под садами и огородами

• •    экспертиза отчета об оценке земельного участка

  ЗАЯВКИ НА УЧАСТИЕ И ПОДРОБНАЯ ИНФОРМАЦИЯ: тел./факс: (495) 436-0521, 436-9027, 436-0325;