Неправительственные организации по защите прав беженцев во Франции: реалии продолжающегося кризиса

М играционный кризис 2015 г. стал глобальной проблемой Европы, оказавшейся неготовой к принятию и интеграции нахлынувшего потока беженцев. Начало предварительной фазы кризиса датируется 2010 г., когда в Европе начал фиксироваться рост прибывающих беженцев из зон конфликтов.

По данным Евростата, в 2014 г. (за год до острой фазы кризиса 2015 г.) страны ЕС получили 626 065 заявлений о предоставлении убежища. Для сравнения, до этого наибольшим потоком считались беженцы из зоны югославских войн: в 1992 г. их численность составила 672 0001. Основными странами происхождения заявителей в этот раз были Сирия (20%), Афганистан (7%), Косово (6%), Эритрея (6%) и Албания. К странам ЕС, принявшим наибольшее число беженцев в конце 2014 г., относятся Франция (252 264 заявления), Германия (216 973), Швеция (142 207) и Великобритания (117 000)2.

Наиболее острая фаза кризиса относится к апрелю 2015 г., когда о кризисе заговорили уже на самом высоком уровне. Именно тогда более 1 200 беженцев из Африки, переплывавших Средиземное море в направлении Европы, потерпели крушение близ о. Лампедуза (около 800 из них погибли)3. Этот год ознаменовался еще более значительным ростом числа беженцев. Однако, по данным Евростата4, в 2015–2017 гг. Франция, оставаясь в числе лидеров по числу беженцев, подавших заявление на предоставление убежища в Европе (276 340), уступила первое место Германии (1 404 550).

В аспекте числа беженцев, по данным статистики, Франция несколько более плавно вошла в кризис, чем, например, Германия или другие страны, принявшие более 100 000 беженцев в 2015–2017 гг. (см. табл. 1)

Таблица 1

Численность беженцев в 2014 г. и в 2015–2017 гг. в странах-лидерах, принявших в 2015–2017 гг. более 100 000 беженцев

Название страны	2014 г. *	2015–2017 гг. **
Германия	216 973	1 404 550
Франция	252 264	276 340
Италия	93 715	239 455
Швеция	142 207	205 405
Австрия	55 598	108 670

* World at war. UNHCR Global Trends 2014. Доступ: (проверено 11.01.2022).

First instance decisions on applications by citizenship, age and sex – annual aggregated data (rounded). Eurostat. 2021. Доступ: asydcfsta/default/table?lang=en (проверено 11.01.2022).

Кроме того, Франция имеет более давнюю и насыщенную историю миграционных процессов. Важный задел опыта принятия и адаптации мигрантов Франция получила еще в XX в. Тогда Франция избегала принципа квот на гражданство, который практиковался в англоязычных странах и воплотился, например, в акте Джонсона–Рида 1924 г., препятствовавшем миграции из Азии в США. Франция принимала граждан из разных стран, например, в 1938 г. было принято около 440 000 мигрантов из Испании, бежавших из зоны гражданской войны [Andréo 2008: 42]. Хорошо известен факт об истории парижского метро, которое строилось силами жителей французских колоний, в частности кабилами1.

Наиболее массовой и исторически обусловленной стала миграция выходцев из стран Магриба, в частности из Алжира, Марокко и Туниса (по степени убывания).

Поскольку Алжир занимает в этой тройке первое место2, опишем важные этапы истории эмиграции его жителей во Францию. В 1962 г. Эвианские соглашения, положившие конец войне в Алжире и приведшие к исчезновению его французских департаментов, утвердили, что «алжирские граждане, проживающие во Франции, и, в частности, рабочие, будут иметь те же права, что и французские граждане, за исключением прав политических», и они смогут свободно перемещаться между Францией и Алжиром. Французские власти считали, что эта мера облегчит возвращение алжирских рабочих домой после обретения их страной независимости. Однако это привело к обратному – миграционному движению алжирских рабочих во Францию. В 1964 г. Франция установила квоту на въезд алжирских рабочих. С другой стороны, постановление от 21 июля 1962 г. предусматривало, что алжирцы-мусульмане с гражданским статусом (statut civil) в соответствии с местным законодательством, проживаю- щие во Франции и желающие получить французское гражданство, должны до 23 марта 1967 г. сделать заявление о признании своего статуса. В общей сложности в то время 59 903 алжирца с гражданским статусом в соответствии с местным законодательством (не включая харки1, подлежавших отдельным процедурам признания) выбирают французское гражданство в соответствии с Эвианскими соглашениями. После 1967 г. начинается процедура, известная как реинтеграция (восстановление гражданства) по указу (réintégrations par décret) [Gallissot 1997: 188].

Статус алжирских граждан сегодня регулируется франко-алжирским соглашением, подписанным 27 декабря 1968 г.² Данный документ касается передвижения, занятости и проживания алжирских граждан и их семей. Граждане Алжира могут получить специальный вид на жительство: удостоверение на право проживания во Франции иностранца – гражданина страны, не входящей в Европейское экономическое сообщество ( certificat de résidence ). Это может быть продлеваемый годичный сертификат, выдаваемый студентам, стажерам и работникам по срочным контрактам, или десятилетний сертификат для других работников. Для этого они должны предоставить подтверждение законного проживания во Франции не менее трех лет, стабильной работы и доходов. Этот документ могут также получить их близкие родственники в рамках процедуры воссоединения семьи.

Немаловажную помощь алжирским мигрантам оказывала, например, такая организация как Cimade , основанная в 1909 г. Члены этой организации выступали против колониализма, активно помогали алжирскому населению во время войны (1954–1962 гг.), способствовали адаптации алжирских мигрантов во Франции после ее окончания и провозглашения независимости Алжира [La Cimade… 2019: 29]. Позднее, с 1994 г. алжирским мигрантам во Франции стала активно помогать ассоциация Gisti , основанная в 1972 г.

Таким образом, уже на алжирском примере видно, что неправительственные организации помощи мигрантам имеют давнюю историю работы. Сегодня таких организаций насчитывается более 30³. Диапазон их действий довольно широк, и наиболее острые проблемы мигрантов выделены порталом InfoMigrants ( IM ) в соответствующие категории (см. табл. 2).

Представленная категоризация скрывает остроту одного из наиболее важных вопросов, который стал актуальным в последние годы и без которого решение остальных вопросов становится нескончаемой проблемой, а именно оформление документов. Например, мигранту без документов сложнее оказать медицинскую помощь в случае серьезной болезни, поскольку это требует официального оформления и медицинской страховки; его сложнее юридически обезопасить, поэтому организации, работающие с женщинами-мигрантами, пострадавшими от домашнего насилия, оказывают им в основном психологическую помощь.

Парадоксально, но этот вопрос обострился не только в силу миграционного кризиса, вернее, кризис в данном случае усугубил ситуацию.

С развитием цифровых средств коммуникации процедура оформления документов не просто замедлилась, но во многих случаях остановилась на годы. Находясь на территории Франции без документов, мигранты фактически ока-

Таблица 2

Основные проблемы мигрантов, в решение которых включены неправительственные организации Франции, по версии портала InfoMigrants ( IM )

Категориальная проблема	Неправительственные организации, ее решающие
Здоровье, питание, одежда, административные вопросы	Baam (офис по приему и поддержке мигрантов, созданный для социальной и юридической помощи мигрантам) La Cimade (юридическая помощь мигрантам, в т.ч. по горячей линии, а также помощь в центрах административного задержания иностранцев) Le CEDRE («католическая поддержка», помощь в административных вопросах) Dom’asile (предоставляет приют на время оформления документов на статус беженца) Le Gisti (группа, в большей степени, информационной поддержки мигрантов) Halte humanitaire (центр дневной юридической и психологической поддержки, в нем также есть душевые кабины) Médecins sans frontières (MSF) («Врачи без границ», решает проблему питания, медицинской и психологической помощи мигрантам) Médecins du monde (MdM) («Врачи мира», принимает и лечит людей, не имеющих доступа к медицинской помощи) Le Comede (социальная, медицинская и юридическая помощь мигрантам в сложной жизненной ситуации) La Permanence pour les exilées («Постоянство для изгнанных» – помощь в административных делах) Le collectif Solidarité migrants Wilson (наибольшее присутствие этой организации – на севере Парижа, помощь заключается в раздаче питания, теплой одежды, одеял, а также в поддержке в административных делах) Utopia 56 (также работает на севере Парижа, помогает раздачей питания и одеял, оказывает информационную поддержку). Watizat (информационная поддержка мигрантов, гид, включающий все перечисленные выше организации, а также тематическую информацию по всем вопросам, касающимся жизни мигрантов, таким как возможность изучения французского языка, медицинская помощь, ночлежки, дневные стационары и т.д.)
Поддержка мигрантов, проживающих в Кале *	L’Auberge des migrants (организует раздачу питания, одежды и одеял мигрантам в этом регионе) Utopia 56 (осуществляет постоянный объезд округа на автобусе с целью помощи нуждающимся) Salam (организует раздачу питания, одежды и одеял, также оказывает поддержку при подаче документов на статус беженца) Safe passage et Care4Calais (поддержка англоязычных мигрантов, раздача спальных мешков и палаток, информационная поддержка для желающих пересечь Ла-Манш и обосноваться в Великобритании)
Поддержка беженцев, получивших документы	Singa (размещение беженцев, поддержка в профессиональных проектах) Action emploi réfugiés (помогает с написанием резюме и трудоустройством) L’AFPA (помощь в освоении языка и обучении профессии)
Поддержка мигранток, пострадавших от домашнего ** насилия	La Cimade (психологическая и юридическая помощь по горячей линии по средам, утром и днем) Kâli (горячая линия психологической помощи по четвергам, вечером). Rajfire (горячая линия по четвергам, вечером) Femmes de la Terre («Женщины Земли», горячая линия в четверг утром и в понедельник днем).

Кале – город на севере Франции, паромный перевозчик через Ла-Манш. Известен тем, что во время пика миграционного кризиса 2015 г. в нем обосновался крупнейший лагерь беженцев, в котором были свои магазины, школы и даже бойцовский клуб [Agier et al. 2018].

Организации координируются между собой, чтобы, по возможности, оптимально охватить время работы горячей линии в течение рабочей недели.

зываются выброшенными из социальной жизни, они не могут устроиться на работу, завести счет в банке, арендовать жилье и т.д. При этом многие из них по закону имеют право на получение вида на жительство, в их число входят и те, кто получил международную защиту во Франции, и те, кто хочет продлить действие своих документов, выданных на год, два или десять лет. В ситуации полной безысходности, нарушения прав мигранты могут обратиться за помощью к юристу, но, как правило, их финансовое положение не позволяет это сделать. Наряду с этим в отсутствие легализующих документов мигранты не могут отстаивать свои права самостоятельно, что нередко отягощается еще и незнанием языка, а также юридической неграмотностью. В этой связи единственным помощником становятся неправительственные организации: в период с 2017 г. их деятельность актуальна, как никогда прежде1.

С 2017 г. (а в отдельных округах – раньше) правительство Франции начало процесс цифровизации соответствующего документооборота². Иностранные соискатели для разрешения на проживание во Франции должны подавать свое досье (только!) через соответствующий сайт и ожидать его одобрения в личном кабинете. После одобрения соискателю следует в соответствующем разделе сайта «ловить» свободное место для записи на прием в префектуре, чтобы подать оригиналы документов и сдать отпечатки пальцев (биометрия). Весь этот цифровизированный процесс получил название «упрощенная процедура запроса (на подачу документов)» ( demarches-simplifiees ³). До оцифровки процесса соискатели приходили в префектуру и подавали документы на прием в порядке живой очереди.

Фактическая ситуация оказалась таковой, что соискатели ожидали одобрения досье месяцами, но после его получения не могли попасть на прием в префектуру, чтобы подать документы и сдать отпечатки пальцев. Надпись, которая выдавалась при попытке записаться на прием, всегда гласила, что свободных мест нет, и призывала пытаться записаться позже.

Уже в 2018 г. в прессе появились первые сообщения о невозможности записаться на прием в префектуры (различных округов Франции) для мигрантов. Сообщения были инициированы такими неправительственными организа- циями, как Médecins du monde и Cimade1. Как сообщили сотрудники Cimade, по их статистике2, например, с марта по май 2018 г. из получивших международную защиту во Франции в OFPRA3 и пытавшихся обратиться в префектуру Страсбурга для получения соответствующих документов только 20% смогли попасть на прием, остальные 80% столкнулись с отсутствием свободных мест.

В 2019 г., со ссылкой на данные НПО, о проблеме написала национальная газета Франции Le Parisien ⁴, сообщив, что 20 юридических контор ведут «борьбу», инициированную Secours Catholique, Cimade , Gisti и др. и направленную на то, чтобы иностранцы могли получить положенный им по закону прием в префектуре для подачи документов. В том же году в издании Capital вышла статья, посвященная проблеме мошеннического рынка покупки свободных мест на прием в префектурах. Со ссылкой на данные Cimade , разработавшей программу-робота, в тестовом режиме осуществлявшего непрерывные заходы на сайты различных префектур, Capital сообщила, что свободных мест нет в течение уже долгого времени (в зависимости от конкретной префектуры от нескольких месяцев до почти двух лет). В прессе все больше поднимается вопрос о невозможности оформить положенные мигрантам (и другим иностранцам, включая студентов, специалистов, приехавших по рабочим визам, и т.д.) документы⁵. При этом СМИ неизменно опираются на данные вышеупомянутых НПО.

В начале 2020 г. вопрос о невозможности записаться на прием в префектуру поднимается в Национальной ассамблее. Однако на соответствующий запрос депутата Стефани Атжер государственный секретарь министра внутренних дел Лорьен Нуньес отвечает, что префектуры работают на пределе возможностей и что, например, для департаментов «малой короны»6 среднее число обслуживаемых заявителей колеблется от 1 400 до 2 500 в день. Л. Нуньес уверяет, что динамика сокращения времени обработки запросов положительная7.

Возможно, такое заявление могло иметь прогностическую силу, и динамика продолжала бы быть положительной, однако в ситуации наступившей вскоре пандемии и направленных против нее карантинных мер работа многих служб, в т.ч. и по работе с иностранными гражданами, замедлилась8. В 2020 г. (несмо- тря на вышедшую на первый план новостную повестку пандемии) и в 2021 г. в прессе продолжает подниматься вопрос о невозможности получения документов мигрантами. В этом контексте в качестве информаторов и апологетов изменения системы записи на прием в префектуру через ее сайт продолжают фигурировать неправительственные организации, такие как Cimade. И, наконец, к сентябрю 2021 г. администрация соглашается с обвинениями в неэффективности своей работы, и на сайтах ряда префектур появляется надпись, обращенная к заявителям на получение документов: «Нет смысла записываться на прием через Интернет, поскольку сотрудник префектуры свяжется с вами напрямую в кратчайшее время»1.

Сейчас невозможно прогнозировать, принесет ли такое изменение пользу, ускорится ли процесс оформления документов. Но, учитывая опыт борьбы неправительственных организаций с бюрократической системой, можно сказать, что в случае очередного «торможения» легализации мигрантов роль НПО будет все более заметной.