Невостребованные земельные доли как препятствие к использованию земельного участка

Неиспользование земель сельскохозяйственных угодий влечет утрату их плодородия или многократно увеличивает затраты на восстановление до состояния, пригодного для возобновления сельскохозяйственного производства. По состоянию на 1 января 2020 года площадь неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения составляла 44,93 миллиона гектаров, или 11,8 процента от общей площади земель сельскохозяйственного назначения в стране 1.

В качестве критического фактора, повлиявшего в значительной мере на распространение неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения, Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (далее – Минсельхоз России) называет «раздел единого земельно-имущественного комплекса на земельные и имущественные доли, произошедший в результате реорганизации коллективных хозяйств», а именно появление вследствие него невостребованных земельных долей, количество которых в 2019 году составило 1,5 миллиона на общей площади в 14,2 миллиона гектаров – это 43,4 процента от всей площади неиспользуемых земель сельскохозяйственных угодий в России 2.

Термин «невостребованная земельная доля» содержится в Федеральном законе от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее – Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения) и в настоящее время определяется как доля, права на которую не зарегистрированы в Едином государственном реестре недвижимости (далее – ЕГРН) и которую гражданин – ее собственник не передал в аренду, не распорядился ею иным образом в течение трех и более лет подряд. Также невостребованной земельной долей может быть признана земельная доля, сведения о собственнике которой отсутствуют, либо собственник которой умер, а наследники отсутствуют или отказались от наследования.

Цель введения понятия «невостребованная земельная доля» – определение порядка выявления таких долей и признания на них права муниципальной собственности для последующего распоряжения ими или выдела в их счет земельных участков для предоставления под производство сельскохозяйственной продукции, то есть в конечном итоге – для возврата в хозяйственное использование неиспользуемых земельных участков. Этот подход показал свою работоспособность – С.А. Липски, оценивающий суммарную площадь угодий, приходивших-

* Статья подготовлена с использованием справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

ся на невостребованные земельные доли к началу процесса их выявления в 33–34 миллиона гектаров, отмечает, что на момент проведения им исследования судами уже были удовлетворены иски о признании права муниципальной собственности на невостребованные доли общей площадью 19 миллионов гектаров 3.

При этом не все земельные доли, которыми не распорядились их собственники, вошли в объем понятия «невостребованные земельные доли» – за его пределами остались доли, находящиеся в собственности юридических лиц (например, к 2018 году на территории Калининградской области такие доли ориентировочно составляли более 30 процентов от всех земельных долей, не выделенных на местности и не используемых по назначению) 4, а также доли, права на которые были зарегистрированы в ЕГРП, но собственники ими долгие годы не распоряжались 5. Соответственно, в настоящее время принудительно прекратить право на такие земельные доли и обеспечить надлежащее использование земельных участков в установленном порядке невозможно.

Поиски путей повышения эффективности правового регулирования, связанного с невостребованными земельными долями, продолжаются, о чем свидетельствует, например, подготовка Минсельхозом России проекта федерального закона 6, предусматривающего в том числе исключение из понятия невостребованных земельных долей тех, чей собственник умер, а наследники отсутствуют или отказались от наследования – на такие земельные доли предлагается распространить режим выморочного имущества. Также планируется введение понятия «бесхозяйная земельная доля» – это доля, собственник которой неизвестен, либо от права собственности на которую собственник отказался, а с 1 января 2025 года – также доля, право собственности на которую не зарегистрировано в ЕГРН, – на них будет распространяться режим бесхозяйных недвижимых вещей. Если же право на земельную долю в ЕГРН зарегистрировано, но земельный участок не передан в аренду, то на собственника земельной доли будет возложена обязанность по выделу в ее счет земельного участка до 1 января 2024 года.

Приведенные примеры показывают, что современные направления совершенствования правового регулирования в основном ориентированы на повышение эффективности порядка прекращения прав на земельные доли, распоряжение которыми по тем или иным причинам невозможно, в то время как правовое регулирование использования пустующих сельскохозяйственных угодий, в которых имеются такие земельные доли, остается вне внимания законодателя. Однако ситуация, когда значительные площади земель сельскохозяйственных угодий не используются только потому, что их собственники не хотят или не имеют возможности распорядиться своими земельными долями, а законом не закреплены меха-

низмы обеспечения возврата этих земель в хозяйственное использование иначе как через длительный порядок принудительного прекращения прав на эти доли, представляется недопустимой и требующей внимания.

С точки зрения принципов земельного законодательства законодатель, сконцентрировав свое внимание на прекращении прав на земельные доли, пытается решить эту проблему через аспект земли как объекта недвижимости, тогда согласно принципу учета значения земли как основы жизни и деятельности человека (подпункт 1 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации; далее – ЗК РФ) правовое регулирование должно осуществляться с учетом трех аспектов земли: как природного объекта, как природного ресурса, как недвижимого имущества. Не регулируя отношения по использованию пустующих земель сельскохозяйственных угодий, в которых имеются земельные доли, законодатель фактически игнорирует аспекты земли как природного объекта и природного ресурса, не обеспечивая сохранение этих ценных земель, как того требуют принцип приоритета сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий (подп. 6 п. 1 ст. 1 ЗК РФ), и принцип сохранения целевого использования земельных участков сельскохозяйственных угодий (подп. 3 п. 1 ст. 1 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения). Более того, отсутствие в законе механизма, позволяющего правомерно начать использовать пустующие земельные участки сельскохозяйственных угодий, в которых имеются земельные доли, означает, что в настоящее время отдается приоритет правам собственника объекта недвижимости перед правами общества на сохранение земли как природного объекта и природного ресурса, что противоречит принципу приоритета охраны земли как важнейшего компонента окру- жающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества (подп. 2 п. 1 ст. 1 ЗК РФ). При этом необходимо учитывать, что собственником земельной доли давно пропущены разумные сроки для распоряжения этой долей, выдела земельного участка, что может свидетельствовать об отсутствии его заинтересованности в управлении своей собственностью. В этом случае имеет место дисбаланс в пользу интересов собственника, не желающего управлять ценным для общества объектом, перед интересами общества по сохранению этого объекта.

Таким образом, действующие нормы земельного законодательства в соответствии с его принципами должны устанавливать основания и порядок использования пустующих земель сельскохозяйственных угодий, в которых имеются земельные доли.

Если обратиться к отношениям, складывающимся на практике, то мы увидим, что на местах есть производители сельскохозяйственной продукции, которые хотели бы осуществлять использование пустующих земель или уже осуществляют его. Более того, как показывает судебная практика, один такой земельный участок может находиться в пользовании нескольких сельскохозяйственных организаций или крестьянских (фермерских) хозяйств 7. Однако они осуществляют такое использование на свой страх и риск, так как приобрести права на земельные участки посредством заключения договора с собственниками земельных долей заведомо невозможно, учитывая, что имеются основания для признания этих долей невостребованными. В лучшем случае, если в состав общей долевой собственности на земельный участок, помимо невостребованных, входят иные земельные доли, собственники которых желают ими распорядиться, сельскохозяйственные про- изводители могут получить решение общего собрания (не всегда с достаточным кворумом) о передаче им земельного участка или заключить с ними договор аренды. Иногда на помощь приходит орган местного самоуправления, заключая с сельскохозяйственным производителем договор о фактическом использовании земельного участка. Такие документы подтверждают факт землепользования, однако с точки зрения установленного законом порядка возникновения прав на земельные участки вызывают вопросы.

Так, вследствие неопределенности законодательства относительно соотношения наличия решения общего собрания и волеизъявления отсутствующего на нем собственника невостребованной земельной доли возникает дилемма: если решение общего собрания выражает мнение собственника невостребованной земельной доли, то отсутствуют основания для признания доли, которой распорядился собственник, невостребованной. В противном случае использование будет осуществляется в отсутствие волеизъявления собственника, а значит, часть участка, соответствующая общей площади невостребованных земельных долей, может быть признана самовольно занятой. Согласие органа местного самоуправления, в том числе оформленного в виде соглашения, не предусмотрено законодательством и не выражает мнение собственника невостребованной земельной доли, поэтому в качестве надлежащего основания для использования земельного участка рассматриваться не может.

Наличие сельскохозяйственных производителей, желающих использовать пустующие земельные участки, находящиеся в общей долевой собственности собственников земельных долей, значительно упрощает решение проблемы возвращения этих земель в хозяйственное использование, так как закрепить надлежащее правовое регулирование для фактически сложившихся отношений, обеспечить прозрачность таких отношений и защиту прав их участников значительно легче, чем искать и пытаться заинтересовать потенциальных землепользователей.

Несмотря на это, в настоящее время законодательство не предусматривает основания и порядок использования таких земельных участков, хотя завуалировано и допускает эту возможность (см. п. 5.1 ст. 10 и п. 4 ст. 12 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения).

Так, согласно пункту 4 статьи 12 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения после признания права муниципальной собственности на невостребованные земельные доли орган местного самоуправления вправе продать их на льготных условиях «сельскохозяйственной организации или крестьянскому (фермерскому) хозяйству, использующим земельный участок, находящийся в долевой собственности». Если в течение 6 месяцев никто права на земельную долю не приобрел, то на орган местного самоуправления возлагается обязанность по выделу в счет таких земельных долей земельного участка в течение года с момента возникновения права муниципальной собственности на земельную долю.

В соответствии с пунктом 5.1 статьи 10 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения земельный участок, выделенный в счет невостребованной земельной доли, «передается использующим такой земельный участок сельскохозяйственной организации или крестьянскому (фермерскому) хозяйству в собственность или аренду без проведения торгов», если соответствующий субъект заявит о своем намерении в течение шести месяцев с момента государственной регистрации права муниципальной собственности на такой земельный участок.

Таким образом, законодатель допускает существование субъекта, использующего земельный участок:

• •    в отношении льготы на приобретение земельной доли – это «сельскохозяйственная организация или кре-

  
  
  

стьянское (фермерское) хозяйство, использующие земельный участок, находящийся в долевой собственности»;

• •    в отношении льготы на приобретение права на земельный участок – это «использующие земельный участок сельскохозяйственная организация или крестьянское (фермерское) хозяйство».

Однако на каких основаниях, в каком порядке этот субъект прибрел право на использование земельного участка, в законе не уточняется, хотя этот вопрос имеет принципиально важное значение.

Дело в том, что в большинстве случаев соблюдение действующих норм земельного права не могло бы привести к появлению такого субъекта – по общему правилу правомерное использование земельного участка допускается после приобретения того или иного имущественного права на него, а невостребованной может быть признана лишь та земельная доля, которой ее собственник не распорядился, в частности, не выразил своей воли на использование земельного участка другим лицом. При этом согласно статье 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях использование «земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством РФ прав на указанный земельный участок» признается административным проступком – самовольным занятием земельного участка.

Попытка определить с этих позиций субъекта, использующего земельный участок, приводит к парадоксальным выводам: либо доля была признана невостребованной в отсутствие оснований (если у сельскохозяйственного производителя имеются правоустанавливающие документы на земельный участок, то они подтверждают факт распоряжения собственником своей долей), либо сельскохозяйственная организация или крестьянское (фермерское) хозяйство самовольно, то есть в отсутствие волеизъявления собственника, заняли земельный участок (если у сельскохозяйственного производителя отсутствуют правоустанавливающие документы на земельный участок).

Долгое время судебная практика по применению рассматриваемых норм права не была единообразной: суды либо отказывали всем, кто не смог подтвердить право на использование земельного участка (то есть фактически исходили из того, что законодатель закрепил льготу в основном для несуществующего субъекта), либо признавали право на льготу за субъектом, сумевшим доказать факт использования земельного участка без оценки его правомерности. В целях формирования единообразной судебной практики Верховный Суд Российской Федерации дал толкование пункта 5.1 статьи 10 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения, восприняв подходы, изложенные в письме Министерства экономического развития Российской Федерации от 25 ноября 2011 года № Д234894 «О разъяснении отдельных положений Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Так, согласно пунктам 24 и 25 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за 2017 год № 5, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 27 декабря 2017 года, к сельскохозяйственным организациям и крестьянским (фермерскими) хозяйствам, использующим земельный участок, следует относить как тех, кто находится в договорных отношениях, так и осуществляющих «фактическое использование», которое предполагалось устанавливать на основании любых относимых и допустимых доказательств, подтверждающих использование земельного участка в сельскохозяйственных целях, в том числе содержащих сведения об уплате земельного налога или иных платежей за землю, сведения о расходах в связи с обработкой земельного участка и внесением удобрений, проведением посевных работ.

Термин «фактическое использование» встречается в федеральных законах, одна- ко его юридическое значение в них не закреплено. Исследуя этот термин В.В. Устюкова отмечает, что из «анализируемых норм Закона об обороте земель нельзя сделать однозначный вывод, имеется ли здесь в виду именно «фактическое» использование или «легальное» использование, имеющее под собой какое-либо правовое основание». На основе обстоятельного анализа норм права и установленных законом оснований использования земельных участков, автор приходит к убедительному выводу о том, что использование субъектами, претендующими на льготу, «земельных участков может быть только фактическим, то есть не опирающимся на какое-либо правовое основание» 8.

К аналогичному выводу, как представляется, впоследствии пришел и Верховный Суд Российской Федерации. В отношении субъекта, имеющего право на льготу, предусмотренную пунктом 5.1 статьи 10 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения, он разъяснил: если «сельскохозяйственная организация или крестьянское (фермерское) хозяйство использовали участок без оформления правоотношений», то доказать это можно любыми относимыми, допустимыми и достоверными доказательствами, подтверждающими «фактическое использование земельного участка в сельскохозяйственных целях» 9.

Таким образом, закон «фактически ... позволил сельскохозяйственным товаропроизводителям использовать такие ЗСХН <земли сельскохозяйственного назначения> до регистрации в муниципальную собственность и претендовать на получение их в собственность или аренду» 10, а суды применяют эти нормы права в отношении лиц, осуществляющих фактическое использование земельных участков.

Такой способ решения проблемы обеспечения использования пустующих земельных участков сельскохозяйственных угодий, в которых имеются земельные доли, представляется недопустимым, прежде всего как несправедливый по отношению к сельскохозяйственным производителям, которые, осуществляя фактическое использование земельного участка, оказываются в крайне уязвимом положении – в любой момент они могут быть привлечены к административной ответственности за самовольное занятие земельного участка и получить предписание о его освобождении. Не имея правоустанавливающих или правоудостоверяющих документов на фактически используемый земельный участок, сельскохозяйственные производители могут быть лишены установленной законом льготы, так как нет гарантий, что имеющиеся у них доказательства такого использования будут признаны достаточными, относимыми, допустимыми.

При полной незащищенности сельскохозяйственного производителя имеются возможности для злоупотребления со стороны органов местного самоуправления, которые могут отказать в льготе, имея экономический интерес в сохранении земельного участка, сформированного из невостребованных долей, в муниципальной собственности, так как «невыкупленный земельный участок становится ординарной муниципальной собственностью, которая, как и иная муниципальная собственность, является доходным источником формирования муниципального бюджета» 11. Кроме того, нельзя исключать и возможные зло-

употребления, в том числе коррупцию, со стороны органов местного самоуправления посредством предоставления в льготном порядке земельных участков лицам, не имевшим права на льготу. Такие случаи были выявлены, в частности, прокурорами Братского, Эхирит-Булагатского, Аларско-го, Заларинского районов Иркутской области. Общая площадь земельных участков, переданных в обход закона без конкурентных процедур по заниженной цене, составила более 100 гектаров 12.

В связи с этим в целях обеспечения приоритета земли как природного объекта и природного ресурса, сохранения ценных земель сельскохозяйственных угодий, установления справедливого баланса прав сельскохозяйственных производителей, собственников земельный долей, муниципального образования и общества в законе должны быть определены основания и порядок передачи неиспользуемых земельных участков сельскохозяйственных угодий, в которых находятся земельные доли, желающим их использовать производителям сельскохозяйственной продукции.

В качестве одного из возможных подходов к реализации этой идеи может быть предложено заключение соглашения об использовании земельного участка, находящегося в общей долевой собственности, возникшей вследствие приватизации земель колхозов и совхозов, и неиспользуемого в течение определенного срока. Сторонами такого соглашения должны стать орган местного самоуправления (как представитель публичных интересов по использованию и охране земель), производитель сельскохозяйственной продукции и собственники земельных долей, изъявившие желание вступить в соглашение (как при его заключении, так и впоследствии в порядке присоединения). Информация о планируемом заключении соглашения должна быть заблаговременно опубликована в офици- альном средстве массовой информации, чтобы собственники земельных долей могли принять участие в соглашении, поскольку в составе земельного участка могут находиться как действительно невостребованные земельные доли, так и земельные доли, собственники которых хотели бы передать земельный участок в аренду, но не могут собрать общее собрание.

Такое соглашение, как представляется, должно быть возмездным, как минимум предусматривать компенсацию расходов органа местного самоуправления на администрирование соглашения, а также на покрытие земельного налога на участок. При таком подходе муниципальное образование гарантированно получит средства, полученные от земельного налога на участок, а собственники земельных долей, заявившие о своем желании участвовать в соглашении, смогут получить компенсацию в размере земельного налога или будут освобождены от его уплаты органом местного самоуправления.

Такие соглашения, по моему мнению, должны быть заключены не только с лицами, изъявившими желание начать использование земельных участков после закрепления соответствующих норм, но и с сельскохозяйственными производителями, которые уже осуществляют фактическое использование. Кроме того, исходя из сложившейся практики следует предусмотреть возможность заключения соглашений с несколькими производителями сельскохозяйственной продукции в отношении одного земельного участка, с распределением его частей между ними.

Также необходимо установить требования к моменту начала и продолжительности использования, которые позволят сельскохозяйственному производителю претендовать на льготы на приобретение права на земельную долю, земельный участок, предусмотренные пунктом 5.1 статьи 10 и пунктом 4 статьи 12 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения. В законе этот вопрос не конкретизирован, а в судебной практике при применении пункта 5.1 статьи 10 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения суды чаще исходили из того, что «использование земельного участка должно иметь место до регистрации права муниципальной собственности на него» 13. Поскольку для приобретения права на льготу сельскохозяйственный производитель должен успеть подтвердить свою добросовестность, желание и возможность использовать земельный участок для производства сельскохозяйственной продукции, полагаю, что срок, дающий право на льготу, должен быть привязан не к моменту возникновения права муниципальной собственности, а к моменту заключения соглашения об использовании земельного участка, а само использование должно длиться как минимум один год до обращения сельскохозяйственного производителя за предоставлением льготы.

Таким образом, земельные доли, которые признаны или могут быть признаны невостребованными, являются существенным препятствием для использования земельных участков сельскохозяйственных угодий, поэтому одним из важнейших направлений совершенствования правового регулирования в сфере использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения является закрепление оснований и порядка приобретения прав на неиспользуемые земельные участки, приватизированные из земель колхозов и совхозов. В качестве такого основания предлагается соглашение между органом местного самоуправления, сельскохозяйственным производителем и пожелавшими в нем участвовать собственниками земельных долей, что позволит обеспечить надлежащий баланс их интересов, а также интересы общества по сохранению ценных плодородных земель сельскохозяйственных угодий.