Нормативно-правовая база губернского правления

Важным условием управления государством является усовершенствование законодательной базы. В этом процессе наиболее значимыми становятся вопросы, регламентирующие государственную службу чиновников, наделение их широкими административными полномочиями и публично-правовыми функциями. В этом плане богатый опыт имеет дореволюционная система управления. Поэтому становится актуальным историческое исследование законодательной базы Российской империи, на основании которой действовали высшие органы государственной власти в губерниях, формировался штат губернского правления, регулировались взаимоотношений с подведомственными учреждениями.

Так, во властных структурах России решающую роль сыграло губернское правление, у истоков которого находился Петр Великий. Его цель заключалась в усовершенствовании органов местного управления, которые, нуждались в коренной реформе. В первую очередь Петр I стремился выстроить иерархию общих органов управления, таким образом, чтобы государство стало делиться на губернии, губернии – на провинции, провинции на уезды. В связи с этим Петр I своим Именным указом «Об учреждении Губерний и о расписании к ним городов» от 18 декабря 1708 г. «для всенародной пользы» [1] повелел разделить Российскую империю на 8 обширных административных округов, названных губерниями: Московская, Ингерманландская, Киевская, Смоленская, Архангелогородская, Казанская, Азовская и Сибирская.

Так впервые появилось понятие губерния, означавшее высшую основную административнотерриториальную единицу. Термины «губерния» и «губернатор» в России были заимствованы из лексикона Швеции (provinsen и guvernör). Причем понятие «губернатор» и «правитель» трактуются одинаково (guvernör). Эти термины латинского происхождения – provincia и præses, производные от греческого kybernētēs, что означало «кормчий» [2]. В российской дореволюционной литературе употреблялось польское понятие «Gubernator» (правитель) [3]. Он возглавлял губернию. Его помощником являлся вице-губернатор, занимающийся вопросами общего губернского управления.

В управлении государством не хватало управленческого органа, который бы самостоятельно «вершил» дела во время отсутствия императора. Для решения данного вопроса царем был подписан Именной Указ «Об учреждении Правительствующего Сената и о бытии при оном разрядному столу вместо Разрядного приказа, и по два Комиссара из Губернии» [4] от 22 февраля 1711 г. о создании Правительствующего Сената (ПС).

С момента учреждения ПС губернское правление было поставлено под его верховный надзор, имеющий права сенаторских ревизий.

Одновременно с административными реформами разрабатывались нормативно-правовые нормы для губернатора и губернского правления.

12 сентября 1728 г., вышел «Наказ губернаторам и воеводам и их товарищам, по которому они должны поступать» [5] согласно которому в полномочия губернатора входило самостоятельное решение судебных и розыскных дел; руководство деятельности канцелярии в части распреде- ления работы между «столами» и канцелярскими служителями. Губернатор обладал властью над провинциальными и городскими воеводами, а также всем купечеством. Он имел право не только контролировать деятельность воевод и штабных офицеров в сборе денег и рекрутов, но и назначать их на должность; по необходимости штрафовать воевод и офицеров за неисполнение дел. Результаты своей деятельности губернатор докладывал Сенату. Тем же указом на губернатора возлагались обязанности по борьбе с иностранным шпионажем, с раскольничеством и совращением в магометанство и в случае необходимости задерживал подозреваемых. Он обязывался предпринимать меры связанные с массовыми заболеваниями населения, с пожарами, чистотой на улицах и торговых рядах, за справедливой торговлей.

В реформах местного управления Екатерины II планировалось разделить власти на три основные ветви – законодательную, исполнительную и судебную. Первым этапом в реформе местного управления Екатериной II стало подписание правил, как добавление к прежним узаконениям «Наставление губернаторам» от 21 апреля 1764 г. [6] В обязанности губернатора входил контроль над всеми подведомственными губернскими учреждениями, такими как таможни, магистраты, пограничные комиссии, полиция, ямские правления. Императрица обязывала губернатора участвовать во всех государственных делах, и особое внимание обращала на антикоррупционную политику.

Важнейшим законодательным актом реформы местного управления, заложившим основы административно-территориального управления России на полуторовековой период имперского развития, стал документ «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» [7] от 7 ноября 1775 г. Целью данного закона являлась оптимизация и унификация губернии как административной единицы, а также начало разделения властей. Также губернатору вверялся надзор в области здравоохранения.

Принципиальное изменение в положении местных властей произошло при Александре I. Большое значение в укреплении губернаторской власти имела министерская реформа. Так, 8 сентября 1802 г. выходит Манифест «Об Учреждении Министерств» [8]. Согласно IV статье Манифеста было образовано Министерство внутренних дел. Теперь губернское правление в лице губернатора, становилось подведомственным учреждением Министерства внутренних дел и самого министра [9].

Создание министерства внутренних дел повлекло за собой реформу местной власти. Принимались меры для усиления власти губернского правления, штата канцелярии губернатора и губернского правления.

Согласно законодательству при губернаторе состояла канцелярия [10]. Штат канцелярии определялся именным Указом «О дозволении Начальникам Губерний определять на положения при них Правителей Канцелярии и Секретарей» от 21 апреля 1803 г. [11]. Губернатор имел право лично выбирать и назначать секретарей и чиновников не ниже восьмого класса для службы в канцелярии.

Решающую роль в совершенствовании законодательства о губернском правлении и должности губернатора стало издание, имеющее ценнейшее историко-юридическое значение – Полное собрание законов и Свод законов Российской империи под управлением Николая I [12].

К управлению в губерниях относился второй том Свода законов Российской империи повелением Государя Императора Николая Первого, изданный в 1876 г. под названием «Общее губернское учреждение».

Разработанные при нем нормативно-правовые документы под названиями «Общий наказ губернаторам» и «Учреждение губернских правлений» определяли принципы местного управления вплоть до 1864 г. В Наказе подробно прописывался круг полномочий губернаторов, главными из которых являлись – попечение о благополучии жителей управляемого ими края и немедленным исполнением всех постановлений и требований [13].

Согласно Наказу состав губернского правления был усилен благодаря введению в штат должности Вице-губернатора [14].

Закон «О изменении некоторых статей Свода законов по прикосновенности их к Высочайше утвержденному Учреждению Губернского Правления»[15] от 2 января 1845 г. подтвердил значение губернского правления, как установления управляющего губернией именем Императорского Величества.

В пореформенный период правления Александра II власть губернаторов подвергалась коренным изменениям. Губернатор был председателем присутствий и комитетов, с помощью которых осуществлял контроль над пореформенными учреждениями.

В период отмены крепостного права вышло «Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости» [16] от 19 февраля 1861 г. на основании которого образовалось губернское по крестьянским делам присутствие подведомственное учреждение губернского правления.

Однако полнота губернаторской власти спала после судебной реформы, трансформировалась в сторону ослабления. Судебная реформа окончательно устранила губернаторов от влияния на местные суды. Это было закреплено в законах: «Об учреждении судебных установлений и о Судебных Уставах» [17], «Учреждение судебных установлений» [18], «Устав уголовного судопроизводства» «Устав гражданского судопроизводства» [19] от 20 ноября 1864 г.

С выходом Указа от 8 июня 1865 г. «Высочайше утвержденные временные Правила о преобразовании губернских учреждений ведомства Министерства внутренних дел в тридцати семи губерниях» [20] были преобразованы губернские учреждения.

Значительно расширился круг полномочий губернатора и губернского правления и в области здравоохранения. 1 марта 1866 г. вышел Именной указ «Устав о карантинах» [21]. В Указе на губернатора возлагался полный надзор за деятельностью и управлением карантинными учреждениями.

Власть губернатора получила значительное расширение благодаря законоположениям 1866 и 1876 гг. Согласно Положению Комитета Министров «О пространстве и пределах власти губернатора» от 22 июля 1866 г. [22] губернатор наделялся правом «внезапной ревизии всех учреждений губернии» [23] но не реже, чем раз в два года [24].

24 мая 1870 г. императором Александром II было подписано Положение «О женских гимназиях и прогимназиях» [25], согласно которому губернатор становится Почетным попечителем всех женских гимназий и прогимназий в губернии, призывался оказывать поддержку в финансировании учебных заведений за счет особых Комитетов из добровольцев [26].

В 1870 г. было издано положение «О городском общественном устройстве и хозяйстве» [27] от 16 июня, согласно которому попечение по городскому хозяйству и благоустройству предоставлялось городскому общественному управлению, а главный надзор за точным исполнением основных правил возлагался на губернатора.

Наравне с возлагаемыми полномочиями на должность губернатора правительство усиливало и контроль над деятельностью губернаторов, создав специальные ежегодные формы отчета для губернаторов. Так, Комитетом министров были разработаны специальные «формы или программы для составления губернаторских отчетов» [28] от 19 июля 1870 г. Данные формы или программы вошли в Свод законов 1876 г. под названием «Годовые отчеты; представления срочных сведений; ответственность» [29]. Согласно утвержденным формам, губернаторы предоставляли Комитету Министров в определенные сроки краткие и подробные отчеты о состоянии губернии.

Очередным этапом по усилению власти губернатора стала необходимость борьбы с общественным движением. 14 августа 1881 г. было принято «Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» [30]. В соответствии с ним на местах могли вводиться Комитетом министров усиленная или чрезвычайная охрана сроком до трех лет. Губернатор мог закрывать собрания, различные заведения, подвергать штрафам. Беспокойная революционная ситуация в России вынуждала правительство еще более усиливать власть в губерниях. В этой связи вышел закон «Об учреждении в 46-ти губерниях Европейской России полицейской стражи» [31] от 3 мая 1903 г, на основании которого высшее заведывание полицейской стражей в губерниях принадлежало губернатору.

Итак, согласно реформам изучаемого периода правительством была разработана нормативно-правовая база для успешной работы государственных органов и службы чиновников.