Нормативно-правовая база губернской системы управления

В ажным условием управления современным государством является совершенствование законодательной базы органов государственной власти. В этом процессе наиболее значимыми становятся вопросы, регламентирующие государственную службу чиновников, наделение их широкими административными полномочиями и публично-правовыми функциями. В этом плане богатый опыт имеет дореволюционная система управления. Поэтому становится актуальным историческое исследование законодательной базы Российской империи, на основании которой действовали органы государственной власти в губерниях, формировался штат губернского правления, регулировались взаимоотношения с подведомственными учреждениями.

Так, в российских структурах власти решающую роль сыграла губернская система управления – губернаторская власть и губернское правление, – у истоков которой находился Петр Великий. Его цель заключалась в усовершенствовании органов местного управления, которые нуждались в коренной реформе. В первую очередь Петр I стремился выс т р о ит ь ие р а р хию об щи х о р га н ов гос ударственного управления. Поэтому он провел реформу, по которой страна была поделена на губернии, губернии – на провинции, а провинции – на уезды. Такая административно-территориальная реформа проводилась в соответствии с именным указом Петра I в 1708 г. «Об учреждении Губерний и о расписании к ним городов». «Для всенародной пользы» он повелел разделить Российскую империю на 8 обширных административных округов, названных губерниями: Московскую, Ингерманландскую, Киевскую, Смоленскую, Архангелогородскую, Казанскую, Азовскую и Сибирскую.

БУДЕЕВА Ольга

Так впервые появилось понятие «губерния», означавшее основную административно-территориальную единицу. Термины «губерния» и «губернатор» в России были заимствованы из шведского языка ( provinsen и guvern r ). Причем понятия «губернатор» и «правитель» в нем трактуются одинаково ( guvern r ). В российской дореволюционной литературе употреблялось польское понятие guberna-tor (правитель)¹. Он возглавлял губернию. Его помощником являлся вице-губернатор, занимающийся вопросами общего губернского управления.

В 1711 г. для управления государством во время отсутствия императора был создан новый орган управления – Правительствующий сенат. С момента учреждения Правительствующего сената, имею- щего право сенаторских ревизий, губернское правление было поставлено под его верховный надзор.

Одновременно с административно -территориальными преобразованиями разрабатывались нормативно правовые принципы, регламентирующие статус и деятельность губернатора и губернского правления.

12 сентября 1728 г. был выпущен «Наказ губернаторам и воеводам и их товарищам, по которому они должны поступать», согласно которому в полномочия губер-натора входило самостоятельное решение судебных и розыскных дел, руководство деятельностью канцелярии в части рас пределения работы между столами и кан целярскими служителями.

В правление Екатерины II вышло «Наставление губернаторам» от 21 апреля 1764 г., согласно которому в обязанности губернаторов входил контроль над всеми подведомственными губернскими учреж дениями: таможнями, магистратами, пограничными комиссиями, полицией, ямскими правлениями. Императрица обя-зывала губернаторов участвовать во всех государственных делах и особое внимание уделяла антикоррупционной политике.

Следующим важнейшим законодатель -ным актом реформы местного управления, заложившим основы административно территориального управления России на полуторавековой период имперского развития, стал документ «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» от 7 ноября 1775 г. Целью дан -ного закона являлась оптимизация и уни фикация губернии как административной единицы, а также начало разделения вла стей. Губернатору вверялся также надзор в области здравоохранения.

Принципиальное изменение в поло -жении местных властей произошло при Александре I. Большое значение для укрепления губернаторской власти имела министерская реформа. Так, 8 сентября 1802 г. выходит манифест «Об Учреждении Министерств». Согласно IV статье мани -феста было образовано Министерство вну-тренних дел. Теперь губернское правление в лице губернатора становилось подве -домственным учреждением Министерства внутренних дел и самого министра1.

Создание Министерства внутренних дел повлекло за собой реформу местной власти. Принимались меры для усиления власти губернского правления, штата кан целярии губернатора и губернского прав ления.

Согласно законодательству при губер наторе состояла канцелярия2. Штат кан -целярии губернатор формировал сам в соответствии с именным указом «О дозво лении Начальникам Губерний опреде лять на положения при них Правителей Канцелярии и Секретарей»3 от 21 апреля 1803 г.

Решающую роль в совершенствовании законодательства о губернском прав лении и должности губернатора стало издание, имеющее ценнейшее историко юридическое значение, — Полное собра-ние законов и Свод законов Российской империи. К управлению в губерниях отно-сится II том Свода законов Российской империи повелением Государя Императора Николая Первого составленный, издан ный в 1876 г., под названием «Общее губернское учреждение».

Закон «О изменении некоторых статей Свода законов по прикосновенности их к Высочайше утвержденному Учреждению Губернского Правления»4 от 2 января 1845 г. подтвердил значение губернского правления как установления, управляю щего губернией именем его император ского величества.

В пореформенный период правления Александра II власть губернаторов подвер глась коренным изменениям. Губернатор становился председателем присутствий и комитетов, с помощью которых он осуществлял контроль над губернскими учреждениями.

В период отмены крепостного права вышло «Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости» от 19 февраля 1861 г., на основании которого образовалось губернское по крестьянским делам присутствие — подведомственное учреждение губернского правления.

Однако полнота губернаторской власти после Судебной реформы трансформи ровалась в сторону ослабления. Судебная реформа окончательно устранила влияние губернаторов на местные суды. Это закре-плено в законе «Об учреждении судебных установлений и о Судебных Уставах»1, в Учреждении судебных установлений, Уставе уголовного судопроизводства, Уставе гражданского судопроизводства от 20 ноября 1864 г.

С выходом «Высочайше утвержден -ных временных Правил о преобразова -нии губернских учреждений ведомства Министерства внутренних дел в тридцати семи губерниях» от 8 июня 1865 г. губерн-ские учреждения были преобразованы.

Значительно расширился круг пол -номочий губернатора и губернского правления в области здравоохранения. 1 марта 1866 г. вышел именной указ «Устав о карантинах»2, согласно которому на губернатора возлагался полный надзор за управлением карантинными учреждени ями и их деятельностью.

Власть губернатора получила значитель ное расширение благодаря законоположе -ниям 1866 и 1876 гг. Согласно Положению Комитета министров «О пространстве и пределах власти губернатора» от 22 июля 1866 г. губернатор наделялся правом «внезапной ревизии всех учреждений губернии»3, не реже, чем раз в 2 года.

24 мая 1870 г. императором Алек -сандром II было подписано положение «О женских гимназиях и прогимнази ях»4, согласно которому губернатор ста -новится почетным попечителем всех жен ских гимназий и прогимназий в губернии, призван оказывать поддержку в финанси ровании учебных заведений за счет особых комитетов добровольцев.

В 1870 г. издано положение «О город -ском общественном устройстве и хозяй-стве», согласно которому попечение о городском хозяйстве и благоустройстве предоставлялось городскому обществен ному управлению, а главный надзор за точным исполнением основных правил возлагался на губернатора.

Наряду с возлагаемыми на должность губернатора полномочиями правитель ство усиливало и контроль за деятельно стью губернаторов, создав для них спе- циальные ежегодные формы отчета. Так, Комитетом министров были разработаны специальные «формы или программы для составления губернаторских отчетов» от 19 июля 1870 г. Данные формы вошли в Свод законов 1876 г. под названием «Годовые отчеты; представления срочных сведений; ответственность»5. Согласно утвержден -ным формам, губернаторы предоставляли Комитету министров в определенные сроки краткие и подробные отчеты о состоянии губернии.

Очередное усиление власти губернатора было связано с необходимостью борьбы с антиправительственным движением. 14 августа 1881 г. было принято «Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия»6, согласно которому Комитетом министров на местах могла вводиться усиленная или чрезвычайная охрана на срок до 3 лет. Губернатор по своему усмотрению мог закрывать собрания, различные заведе ния, подвергать их штрафам.

Революционный кризис в России вынуждал правительство еще более уси ливать власть в губерниях. В связи с этим вышел закон «Об учреждении в 46-ти губерниях Европейской России полицей-ской стражи»7 от 3 мая 1903 г., на основа -нии которого высшее заведывание поли цейской стражей в губерниях принадле жало губернатору.

Итак, в условиях реформ центральная власть Российской империи постоянно совершенствовала законодательную базу государственного управления. Расширяя политические и экономические полно мочия губернаторов, российское прави тельство стремилось максимально эффек тивно и оперативно противодействовать дестабилизирующей деятельности рево люционных элементов на местах. Вместе с тем губернаторы, наделенные властными полномочиями, находясь во главе целого региона, усиленно занимались развитием экономики края и улучшением благосо стояния населения. Опыт законодатель ной разработки губернаторского прав ления имеет практическое значение и в современных условиях.