Нормативно-правовая база в отношении коренных малочисленных народов севера: отечественный и зарубежный опыт

С

овременные тенденции общемирового развития связаны со становлением демократического, открытого общества, формирование которого влечет за собой преобразование соци- ального пространства, модернизацию всех социальных институтов, в т.ч. и эволюцию нормативно-правовой базы в отношении коренных малочисленных народов Севера.

В Постановлении Верховного Совета СССР «О неотложных мерах экологического оздоровления страны» от 27 ноября 1989 г. рекомендовалось в 1990 г. закрепить территории традиционного природопользования, не подлежащие отчуждению под промышленное освоение, за коренными народами Севера1.

С начала 1990-х гг. изменилось официальное название, определяющее аборигенов Севера. Название «малые народности Севера» было заменено на «коренные малочисленные народы Севера» (КМНС), и их список увеличился с 26 до 30 народов. К их числу были дополнительно отнесены кумандинцы, телеуты, тоджинцы и шорцы.

Конституция Российской Федерации 1993 г. создала предпосылки для формирования особого статуса КМНС (ст. 65, 69, 72). Статья 65 предусматривает наличие в составе РФ как федеративного государства автономных округов. Статья 69 «гарантирует права малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации». Пункт «м» ст. 72 закрепляет «защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей»2.

В конце 80-х гг. ХХ столетия были образованы региональные ассоциации коренных малочисленных народов Севера. Всесоюзная ассоциация в 1993 г. была преобразована в ныне действующую Ассоциацию коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Депутаты из числа коренных народов Севера участвуют в формировании российского законодательства.

В 1994 г. прекратилось финансирование отраслей традиционного хозяйства корен -ных малочисленных народов Севера1.

Были заключены Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Госкомсевером России и Ассоциацией коренных малочисленных народов Севера (1996 г.), между Минрегионом РФ и Ассоциацией коренных малочисленных народов Севера (1999 г.), аналогичные соглашения заключаются между адми нистрациями регионов и региональными ассоциациями коренных народов2.

Конкретные права и гарантии КМНС закреплены в международных документах. При этом особое значение имеют юриди-чески обязательные документы, т.е. подпи-санные Российской Федерацией и являю щиеся в соответствии с Конституцией РФ (ст. 15) и Федеральным законом от 15 июля 1995 г. «О международных договорах РФ» составной частью ее правовой системы.

К ним относятся международные документы, защищающие националь-ные меньшинства от дискриминации и других видов притеснения: Устав ООН (ст. 1); Международный пакт о граж-данских и политических правах (ст. 27); Международная конвенция о ликвида ции всех форм расовой дискриминации, 1965 г.; Конвенция о предупреждении пре -ступления геноцида и наказании за него» (ООН, 1948 г.); Устав Совета Европы (ст. 3); Европейская конвенция о защите прав и основных свобод, 1950 г. (ст. 14). Отметим также международные документы, закре пляющие права национальных мень-шинств в области образования, культуры, языка, религии (Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств, 1995 г.); международные документы, непо средственно нацеленные на защиту прав и интересов коренных народов (Всемирная конвенция о биологическом разно образии, 1992 г.; Международная кон -венция по регулированию китобойного промысла,1946 г.).

Базовое значение для КМНС имеет Федеральный закон от 30.04.1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав корен - ных малочисленных народов РФ»3. В нем разграничиваются предметы веде ния и полномочия РФ и ее субъектов по защите прав малочисленных народов Севера, закрепляются правомочия орга нов государственной власти и местного самоуправления, а также коллективные и индивидуальные права коренных наро дов (например, право на территориальное самоуправление, на создание общин, на квотированное представительство в зако нодательных органах власти субъектов РФ и органах местного самоуправления, на замену военной службы альтернативной).

Коренным малочисленным народам Севера гарантируются условия, при кото рых они могут полнее реализовать свои избирательные права (за счет допущения отклонения до 40% от средней нормы представительства избирателей по округам в местах компактного проживания мало численных народов)4; право на общинное самоуправление5. Осуществляется учет этнических интересов и компенсации (в виде платежей, поступающих в бюджеты субъектов РФ при пользовании недрами в районах проживания малочисленных народов)6.

Коренным малочисленным народам Севера гарантируются эксклюзивные права на пользование землями, лесным фондом, особо охраняемыми террито риями, животным миром7, а также го -сударственная поддержка экономики и культуры1. Это обеспечивается принятием федеральных программ экономического и социального развития КМНС, финанси-руемых за счет средств федерального бюд -жета.

Коренным малочисленным наро дам Севера гарантируется право на национально культурные автономии путем самоопределения в форме общин -ного объединения граждан РФ, относя -щих себя к определенным этническим общностям, в целях самостоятельного решения вопросов сохранения само -бытности, развития языка, образования, национальной культуры2; право на полу -чение образования на родном языке и на обучение по программе, дополненной национально региональным компонен том3; право на сохранение и развитие культурно - национальной самобытности4; право на использование и развитие наци ональных языков5.

В Федеральном Собрании — высшем законодательном органе РФ — вопро-сами коренных народов Севера зани маются, главным образом, комитеты по Северу и по делам национальностей Государственной Думы РФ и Комитет по делам Севера и малочисленных народов Совета Федерации.

Рассмотрим региональный уровень управления КМНС. Народы Севера про живают в республиках, автономных окру гах, краях, областях. Существует мнение, что в автономных округах и республиках защите прав коренных народов Севера уделяется больше внимания.

В соответствии с Конституцией (ст. 72), эти вопросы находятся в совместном веде -нии РФ и ее субъектов. Причем в пункте «б» сказано, что защита прав националь-ных меньшинств «в равной мере распро страняется на республики, края, области, города федерального значения, автоном ную область, автономные округа»6.

В независимом экспертном докладе «Современное положение и перспективы развития коренных малочисленных наро дов Севера, Сибири и Дальнего Востока» данное явление комментируется следую щим образом: «Асимметрия в их статусе в сфере политики по отношению к корен ным народам существует в большей сте пени в представлениях людей и никогда не подкреплена законодательно. Лишь в силу субъективных причин, связанных с активностью общественных организаций, популистских высказываний различных политиков создаются представления, что в республиках и автономных округах поло жение коренных малочисленных наро дов лучше, чем в областях и краях»7. Как правило, для доказательства существую щего тезиса апеллируют к опыту Ханты -Мансийского АО, Ямало-Ненецкого АО и Республики Саха (Якутия). Действительно, вышеперечисленные субъекты являются лидерами в области защиты прав корен ных малочисленных народов. Но, как отмечают многие исследователи, это есть результат субъективных факторов, а не диспропорции в федеральном законода тельстве. Каждый субъект РФ может мно-гое сделать для защиты малочисленных народов.

С другой стороны, во избежание дис пропорций в положении коренных мало численных народов Севера в разных субъектах РФ необходимо увеличить роль федеральной власти в решении проблем коренных народов.

Прежде всего, это касается сферы управления ресурсами, т.к. органы власти субъектов часто в значительной степени зависят от промышленных компаний, работающих на их территории. При воз -никновении конфликтов из - за территорий между промышленными предприятиями и коренными народами органы власти субъ ектов РФ и органы местного самоуправ ления с большей вероятностью находятся на стороне промышленников8.

Сегодня сложилась правовая база для развития самоуправления КМНС. В Конституции РФ сказано, что местное самоуправление «обеспечивает самостоя-тельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользо вание и распоряжение муниципальной собственностью» (ст. 130) с учетом «исто-рических и иных местных традиций» (ст. 131).

В Федеральном законе № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6.10.2003 г. местное само -управление определяется как «призна ваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправ ления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исто рических или иных местных традиций» (ст. 1).

20 июля 2000 г. был принят Федеральный закон № 104-ФЗ «Об общих прин-ципах организации общин корен ных малочисленных народов Севера,

Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации». Данный закон устанавли вает общие принципы организации и деятельности общин, определяет право вые основы общинной формы само -управления и государственные гарантии его осуществления. В 2001 г. был принят Федеральный закон № 49-ФЗ «О терри-ториях традиционного природопользо вания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока». Он определяет правовой режим таких тер риторий, причем «правовые отношения в этом случае регулируются как законо -дательством, так и обычаями коренных малочисленных народов».

Таким образом, в Российской Федерации на современном этапе развития федера лизма одним из главных принципов поли тики в отношении народов Севера про возглашен принцип «развития партнер ских отношений». Суть его заключается в признании правосубъектности КМНС, их права на собственный выбор пути раз вития и на участие в разработке и реали зации государственных и других программ по развитию территорий их проживания и традиционного природопользования