Нормативно-правовое регулирование государственной музейной политики постсоветского периода: проблемы и перспективы

Законодательное оформление музейной политики имеет первостепенное значение для общественного развития в современной российской действительности, где институты культуры играют решающую роль в формировании и сохранении коллективной памяти. Музеи выступают как посредники между прошлым и на- стоящим, предоставляя гражданам возможность понять свою историю, культурное наследие и идентичность.

Актуальность исследования обусловлена возрастающей ролью музейной политики в реализации национальных стратегий развития Российской Федерации. В контексте действующего законодательства государственная музейная политика является одним из ключевых направлений обеспечения гражданам доступа к культурным ценностям и их охраны.

Формирование нормативно-правовой базы государственной политики России в сфере музеев является многолетним процессом. В период становления Российской Федерации, который был отмечен значительными социально-экономическими вызовами, сфера культуры, в том числе музейное дело, оказалась в особенно уязвимом положении, будучи воспринятой как неэффективная и обременительная для государства.

Начиная с 1990-х годов, в контексте построения российского федеративного государства, нормативно-правовое регулирование государственной культурной политики приобретает первостепенное значение. Законодательные акты этого периода оказывают влияние не только на общую культурную политику страны, но и непосредственно затрагивают различные аспекты функционирования музеев, определяя взаимодействие государства, музея и общества.

Музейные учреждения, функционирующие как хранилища и площадки для демонстрации культурных ценностей, являются неотъемлемой частью государственной политики в музейной сфере (далее — государственная музейная политика). Как составная часть государственной культурной политики, музейная политика базируется, прежде всего, на разработке соответствующей нормативно-правовой базы. Эта база позволяет координировать и контролировать деятельность федеральных, региональных и местных органов власти, а также гражданского общества в отношении музеев.

Проблемы правового регулирования государственной музейной политики тесно связаны с общими проблемами законодательства о культуре Российской Федерации.

В этом контексте можно выделить следующие ключевые аспекты:

– Обеспечение и защита конституционных прав граждан Российской Федерации на культурную деятельность.

– Установление юридических гарантий для свободной культурной деятельности общественных объединений в России.

– Формирование принципов и правовых норм, регулирующих отношения между участниками культурной сферы.

– Определение основных принципов государственной культурной политики, законодательства о государственной поддержке культуры и гарантий невмешательства государства в творческие процессы.

Применение правового подхода к организации взаимодействия государства и общества с институтами и деятелями культуры обеспечивает реализацию приоритетов и стратегических задач государства, гарантируя при этом права и свободы личности в музейной сфере. Поэтому, настоящее исследование посвящено изучению особенностей нормативно-правового регулирования государственной музейной политики в постсоветский период и выявлению её динамики на современном этапе.

С начала 90-х годов XX века музейная политика стремится к соответствию современным стандартам управления культурными институтами, включающим принципы публичности, свободы творчества и профессионализма. Однако, многие страны постсоветского пространства сталкиваются с трудностями в сфере законодательного регулирования музейной деятельности. Недостаточное финансирование, отсутствие чётких норм и правил, а также вмешательство государства могут создавать препятствия для развития музея.

Важным аспектом законодательного регулирования государственной музейной политики является обеспечение независимости культурных учреждений от политического влияния. Музеи должны обладать свободой в формировании своих коллекций, экспозиций и образовательных программ, не подвергаясь цензуре и манипуляциям. Для этого необходимо разработать специальные правовые нормы, защищающие автономию музейных учреждений и их право на критический анализ.

Музейная сфера представляет собой уникальную область национальной культурной политики, поскольку каждое учреждение обладает своими собственными культурными ценностями и, соответственно, различными возможностями для самофинансирования. В связи с этим, правовое регулирование музейной сферы предполагает координацию деятельности федеральных и региональных органов власти в отношении музеев и музейного сообщества, совершенствование нормативно-правовой базы, а также финансовоэкономическую поддержку музейных организа- ций посредством принятия соответствующих законодательных актов.

Изучим ключевые законодательные акты, которые регулируют музейную деятельность в России в постсоветский период.

Конституция Российской Федерации, как основной закон страны, в статье 44 фиксирует обязанности государства в сфере культуры1. Первая часть этой статьи обеспечивает свободу творческой деятельности и обязует государственные органы — законодательные, исполнительные и судебные — защищать данную свободу через нормы законодательства. Право на участие в культурной жизни и доступ к культурным ценностям (в том числе Музейного фонда) утверждено во второй части той же статьи, где прописан принцип всеобщей открытости. Третья часть статьи 44 обязывает граждан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия и охранять памятники истории и культуры, что соответствует Декларации ООН о международном культурном сотрудничестве2.

Вопросы охраны культурного наследия, которые значительно повлияли на музейную политику в постсоветский период, нашли отражение в Постановлении Верховного Совета РСФСР от 25 декабря 1990 г. № 447–13 и Постановлении Президиума Верховного Совета РСФСР от 19 апреля 1991 г. № 1045–14, регулирующих защиту национального культурного наследия и сохранение налоговых льгот для творческих союзов.

Одним из первых федеральных законов, регламентирующих государственную музейную политику в Российской Федерации после распада СССР, стал Закон «Об основах законодательства Российской Федерации о культуре» 1992 года (последняя редакция 2023 года). Данный акт выделяет музейное дело и коллекционирование как самостоятельную сферу культурной деятельности. Закон гарантирует ряд прав и обязанностей, касающихся музеев. В частности, статья 12 Основ (редакция 2014 года) устанавливает право лиц, не достигших совершеннолетия, на бесплатное посещение музеев один раз в месяц. Статья 26 определяет обязанность государства по обеспечению целостности общероссийского Музейного фонда. Статья 39 (редакция 2008 года) регламентирует механизм создания и поддержки государственных музеев, а также условия их доступности для инвалидов. Статья 51 устанавливает, что культурные ценности государственных и муниципальных музеев не могут быть использованы в качестве обеспечения кредита или переданы под залог. Несмотря на многочисленные изменения и дополнения, Закон «Об основах законодательства Российской Федерации о культуре» сохраняет свою ключевую роль в качестве правовой основы для формирования и развития музейной сферы.

лиц. Статья 5 Закона о Музейном фонде разъясняет, что фонд включает в себя государственную и негосударственную части, а музейные предметы и коллекции, входящие в его состав, могут находиться в государственной, муниципальной или частной формах собственности.

Данный закон, закладывает базу для создания, реорганизации и ликвидации музеев в Российской Федерации. В нём содержится определение Музейного фонда страны как совокупности музейных предметов и коллекций, которые находятся на территории РФ и подлежат учёту государством. По закону, музей — это некоммерческое учреждение, созданное владельцем для хранения, исследования и публикации материалов, включённых в Музейный фонд РФ.

В рамках анализа законодательства о музеях следует упомянуть Федеральный закон «О вывозе и ввозе культурных ценностей» (в редакции 2023 года), который расширяет полномочия законодательства о Музейном фонде, включая аспекты вывоза и ввоза музеями культурных ценностей.

Закон о Музейном фонде определяет цели создания музеев, такие как проведение образовательной, научной и просветительской деятельности; сохранение экспонатов и коллекций; выявление, сбор, исследование и публикация музейных предметов. Важно подчеркнуть, что данный документ придаёт музейным предметам особый правовой статус, устанавливая специальные правила их обращения и корректируя общие нормы гражданского права.

Однако, применение закона сталкивается с рядом сложностей. В частности, возникают трудности при реализации преимущественного права государства на покупку музейных коллекций и предметов. Также, вызывает сложности реализация механизма принудительного выкупа бесхозяйных культурных ценностей, предусмотренного Гражданским кодексом РФ.

Отдельным аспектом является регулирование опубликования музейных предметов и коллекций. Нормы законодательства о музеях не всегда согласуются с принципами авторского права. Например, право первой публикации музейных экспонатов и коллекций, входящих в состав Музейного фонда и находящихся в музеях Российской Федерации, принадлежит самим музеям, владеющим этими предметами и коллекциями, в то время как Гражданский кодекс РФ предоставляет такое право авторам или иным правообладателям.

Данная проблема приобретает особую актуальность в случаях произведений, созданных ныне живущими авторами.

С 2017 года процедура добавления предметов в Музейный фонд Российской Федерации была значительно упрощена. Она осуществляется поэтапно, включая этапы экспертизы культурных ценностей, их утверждение директором музея, запись в Книге поступлений, передачу информации в Государственный каталог и загрузку в специализированную программу АМС с учётом номера из Госкаталога Музейного фонда.

Создание Государственного каталога Музейного фонда РФ, представляющего собой важный федеральный проект, было установлено нормативным актом 1998 года, который утратил силу в 2011-м году Однако, в 2017 году, к этому вопросу вернулись в новой редакции6. Несмотря на упрощение процессов, специалисты, исследующие вопросы учёта культурных ценностей, указывают на возможные риски. Например, ограничение включения в Музейный фонд только тех предметов, которые зарегистрированы в электронном каталоге, может привести к утрате культурных ценностей, не попавших в каталог7. Кроме того, возникают сложности в хранении и реставрации музейных предметов, которые не были в него внесены.

Постановления Правительства РФ в области музейной деятельности направлены на реализацию государственной культурной политики, изложенной в «Основах государственной культурной политики»8.Стратегия государственной культурной политики до 2030 года, разработан- ная в рамках Основ. определяет общее направление и цели развития российских музеев.

Закон о Музейном фонде и соответствующие постановления Правительства РФ активизируют унификацию музейных коллекций и предметов. Так, уже в 2020 году были внесены изменения и дополнения в «Единые правила организации комплектования, учёта, хранения и использования музейных предметов и музейных коллекций»9. Согласно этому документу, музеи разрабатывают собственные правила (методические, информационные и инструктивные материалы), которые отражают специфику их деятельности и определяют процессы комплектования, учёта, хранения и использования музейных предметов. Для реализации требований Федерального закона о Музейном фонде был принят ряд нормативных актов: два Федеральных закона, пять постановлений Правительства РФ, 14 документов Министерства культуры РФ и один приказ Министерства финансов Российской Федерации 10.

Что касается регионального музейного законодательства, оно способствует расширению потенциала регионов в сфере правового регулирования музейной деятельности. Но в большинстве субъектов РФ законодательное регулирование отсутствует, что объясняется жёсткой регламен-тированостью музейной деятельности на уровне федерации. Одновременно недостаточная юридическая защита объектов регионального культурного наследия остаётся важной проблемой, требующей законодательного регулирования на уровне территорий.

Итак, существующая нормативно-правовая база закрепляет основные функции и задачи органов государственной власти по регулированию музейной деятельности. Общей проблемой законодательства в сфере культуры и музейной по- литики являются декларативность и неконкрет-ность формулировок норм.

Проведённый анализ правовых актов позволяет сделать вывод о том, что законодательство в музейной сфере нуждается в совершенствовании, так как установленные законом государственные обязанности должны чётко определять необходимость и обязательность соответствующих форм их финансовой и организационной поддержки со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления, заявленных в документах музейной политики. Развитие этих подходов может быть использовано при совершенствовании федерального и регионального законодательного регулирования музейной сферы.