Нормативно-правовое закрепление государственного управления промышленностью

В условиях перехода к нэпу в России началась реорганизация государственной промышленности. Отрасли и предприятия были переведены на новые методы хозяйствования – на хозяйственный расчет. Им предоставлялась самостоятельность и инициатива, одновременно на них возлагалась ответственность за результаты деятельности, предусматривалась единообразная форма учета и отчетности. Требовалось обеспечить самоокупаемость, сократить аппарат управления, упорядочить кредитование промышленного сектора и налогообложение. Государственным предприятиям предоставлялось право ведения торговых операций между собой, с кооперацией, частными лицами. Однако на начальном этапе хозрасчетные предприятия из-за недостатка средств, сырья испытывали большие трудности, что обусловило их низкую рентабельность. Свобода предприятий распоряжаться произведенной продукцией была сопряжена с государственными ограничениями. В этих условиях теряли свое значение принципы хозрасчета – самостоятельность и самоокупаемость.

Факторами, обусловившими реорганизацию системы управления промышленной сферой, явились новые задачи, связанные с либерализацией и децентрализацией хозяйственной жизни в рамках нэпа, что потребовало компетентных сотрудников, четких функциональных разграничений. Эти изменения демонстрировали одновременно определенный вектор экономического развития и несогласованность, непоследовательность и недостаточную эффективность управления при реализации конкретных мероприятий.

КАЛИНОВА Ксения

Воздействие государства на развитие промышленности в условиях нэпа осуществлялось в двух формах: общего управления и регулирования. Общее управление (финансирование, снабжение, разработка производственных программ, обязательных для предприятий, техническое руководство, контроль, инспектирование) реализовывалось по отношению к предприятиям, полностью или частично снабжаемым государством. Регулирование проявлялось в правовом и экономическом воздействии на частные предприятия1. Адекватно этим подходам реорганизовывалась система управления промышленной сферой.

В ВСНХ в 1922 г. производственное и техническое руководство отраслями промышленности осуществлялось Центральным произ водственны м управлением (ЦПУ), экономическое – Экономичес-

¹ См.: Лютов Л.Н. Обреченная реформа. Промышленность России в эпоху нэпа. – М., 2002, с. 71.

ким управлением (ЭУ). Сохранялись главные управления: по горной (Главгорпром), металлической (Главметалл), топливной (ГУТ), электротехнической (Главэлектро), военной (Главвоенпром) промышленности, по государственному строительству (ГУГС), по делам кустарной, мелкой промышленности и промысловой кооперации (Главкустпром), земледельческих хозяйств промышленных предприятий республики (Главземхоз). Руководство остальными отраслями промышленности осуществляли секции ЦПУ. Торговлей ведали Центральный торговый отдел (ЦТО) ВСНХ, Комиссия по внутренней торговле (Комвнуторг), Управление регулирования торговли (УРТ), Государственная посредническая контора и другие органы1. На местном уровне контроль и регулирование рынка осуществляли местные административные органы.

Губсовнархозы (ГСНХ), подчинявшиеся ВСНХ и губисполкомам, осуществляли управление промышленными предприятиями на уровне губерний. Губисполком руководил всей экономикой губернии. Губсовнархоз, являясь его отделом, управлял промышленностью. Руководящими органами ГСНХ являлись пленум и президиум. Пленум дожжен был собираться не реже одного раза в месяц и решать общие вопросы. Оперативным управлением занимался президиум. Торговые отделы ГСНХ, сформированные для контроля связей местной промышленности с рынком, должны были заниматься реализацией продукции трестов2. Губснабы, являвшиеся отделами ГСНХ, ведали заготовкой сырья, материально-техническим снабжением, но впоследствии слились с торговыми отделами. Кроме того, была создана инфраструктура, призванная оказывать содействие административным государственным органам в этой сфере: синдикаты, ярмарки, биржи, торги.

Рубежным этапом в эволюции системы государственного управления ВСНХ стал 1923 г. Положение о ВСНХ, утвержденное в ноябре этого года, отражало существенную реорганизацию в системе управления промышленности: оперативное управление концентрировалось в Центральном управлении государственной промыш- ленностью (Цугпроме), которое делилось на директораты по отраслям промышленности. Через них Цугпром руководил государственными промышленными предприятиями, находившимися в ведении ВСНХ СССР. В составе ВСНХ РСФСР функционировало Управление государственной промышленностью (Угпром), которое разрабатывало производственные планы, бюджет, контролировало реализацию директив ВСНХ. Экономическое управление ВСНХ разрабатывало основы промышленной политики, занималось подготовкой законоположений относительно государственной, кооперативной и частной промышленности, решало задачи финансирования, кредитования и планирования. Таким образом, четко обозначилась тенденция централизации управления промышленной сферой.

Руководство местной промышленностью осуществляло Управление местной промышленности (Уместпром). Постепенно в этом органе управления сосредоточивались все аспекты управления промышленными предприятиями: административный, производственный и финансово-отчетный. Местпром делился по принципу районирования, совнархозы и отделы местного хозяйства группировались по районам. Местные сводные планы и балансы обязательно пересматривались в центре. Некоторая самостоятельность местных органов ВСНХ в условиях реализации нэпа компенсировалась усилением контроля за государственной промышленной собственностью со стороны органов власти. Так, губернские совнархозы (ГСНХ) находились в двойном подчинении как не только местные органы ВСНХ, но и как отделы губисполкомов. Промбюро замещались центральными и областными совнархозами. Последние также были органами двойного подчинения. Ослабление вертикальных связей компенсировалось функционированием системы органов СТО (от областных до фабрично-заводских экономических совещаний) и ВСНХ. Этой же цели способствовали тресты, синдикаты, совещательные органы при президиуме ВСНХ (совет синдикатов, съезды по отраслям промышленности и их бюро и советы).

Процесс организации трестов начался в августе 1921 г. Нередко главки использовали военно-коммунистические методы для их организации, а потому тресты унаследовали многие черты главков. Управление ВСНХ государственной промышленностью осуществлялось посредством государственных трестов (синдикатов), которые считались «хозяйственными органами государства, приспособленными к условиям нэпа, т.е. рынка»1.

Таким образом, с самого начала трест формировался как государственный орган с целью контроля над рынком. Тресты должны были выполнять госзаказы по цене, обозначенной госорганами. Качество и сроки выполнения контролировались специальными приемочными комиссиями. Трест лишь формально представлял собой акционерное общество: государство как собственник обеспечивало контроль над его деятельностью. Это приводило к распылению государственных средств, недостатку оборотных средств, неплатежам, фактическому сохранению бюджетного финансирования, сдерживанию развития рыночных отношений. Во второй половине 1920-х гг. в условиях усиления централизации возрастала роль отраслевых хозяйственных органов, ослабевали оперативные функции правления треста. Причем плановые начала усиливались на предприятиях в период с 1923 по 1927 г., а тресты превращались в промежуточное организационное звено в государственной промышленности. Усиление централизации и плановых начал обрекало тресты на ликвидацию.

В первые годы осуществления новой экономической политики в развитии государственной промышленности была использована организационная форма – синдикат, призванная объединить тресты и установить контроль государства над ними. Как и тресты, синдикаты сохранили традиции главков и представление о рынке военно-коммунистических времен. В начале 1928 г. число синдикатов достигло 51. Всесоюзный совет синдикатов, созданный в 1926 г. как орган ВСНХ, планировал полностью охватить государственную промышленность синдикатской формой организации к 1928/29 г.

Проекты преобразования структуры управления промышленностью, подготовленные в 1926 г. с целью «пропитать духо м перспективного планирования»

все промышленные отрасли2, предполагали отмену деления по территориальному принципу, создание 7 главных управлений, ревизионного управления под руководством председателя ВСНХ, планового управления. В результате в 1927 г. в структуре ВСНХ появилось планово-экономическое управление (ПЭУ). Цугпром был ликвидирован, вместо него были созданы главки по управлению отдельными отраслями промышлен-ности3. В ходе реорганизаций не только усилились процессы централизации и внедрения плановых начал, но и увеличилось число управляющих структур, чиновников, отчетных документов.

Во второй половине 1920-х гг. в системе государственного управления промышленностью значительную роль играли синдикаты. К 1927 г. стала очевидной возможность создания на базе синдиката государственного органа, который бы осуществлял эффективное оперативноплановое управление всеми отраслями промышленности, т.к. главки использовали лишь административные методы централизованного управления, а отраслевые синдикаты, имея гораздо более гибкий аппарат, сосредоточили экономические рычаги планового воздействия на производство. Трансформация коммерческих функций синдикатов в распорядительные закреплялась в «Положении о государственных синдикатах» от 29 февраля 1928 г. Синдикатам рекомендовалось принимать активное участие в планировании соответствующих отраслей промышлен-ности4.

5 декабря 1929 г. ЦК ВКП(б) было принято постановление «О реорганизации управления промышленностью». С ликвидации главков и остатков рыночных организационно-правовых форм, создания промышленных объединений на базе синдикатов для руководства отраслями начался переход к наркоматской системе управления с ее жестким административным планированием и оперативным управлением предприятиями отрасли. Ее характерными особенностями явились высокая степень централизации и отраслевой принцип управления, директивные, часто репре ссивные методы управления.