Нормативно-правовые основы деятельности национально-культурных автономий в реализации внешней политики Российской Федерации

Основой метод исследования – анализ документов. Для написания данной работы основополагающей стала концепция «мягкой силы», в рамках которой общественная дипломатия выступает важным инструментом международного сотрудничества. Объект изучения – нормативноправовые основы деятельности национально-культурных автономий РФ, предмет – данные основы в аспекте реализации внешней политики Российской Федерации.

Идея создания национально-культурной автономии зародилась в Австро-Венгрии как ответ на этническое разнообразие империи. Теоретики К. Реннер и О. Бауэр выступали за персональный принцип автономии – право на культурное самоуправление, независимо от места проживания. Так, К. Реннер в работе «Государство и нация» 1899 г. предлагал создать национальные союзы, которые управляли бы культурными вопросами своих членов без территориального обособления (1906). Идею сохранения культурного разнообразия и защиты прав меньшинств в многонациональных государствах отстаивал и отечественный правовед М.М. Ковалевский (1895–1897). По его мнению, политика должна осуществляться в интересах народа и посредством его гражданской активности. Важная мысль М.М. Ковалевского заключается в том, что общественное развитие имеет источником прежде всего низовое, народное движение, а не абстрактные теории и институты.

Политологический характер данный вопрос приобрел в средине XX в. после выхода работы А. Лейпхарта «Многосоставные общества и демократические режимы», где политические противоречия исследователь связывал с существующими сегментарными противоречиями религиозного, идеологического, языкового, регионального, культурного, расового или национального характера (1997). Впоследствии появилась известная работа С. Липсета и С. Роккана «Структуры размежеваний, партийные системы и предпочтения избирателей», где авторы выделили четыре базовых типа расколов, или размежеваний, по которым проходят линии общественного разлома и которые, собственно говоря, служат причиной построения институциональной структуры для отстаивания интересов различных социальных групп (2004).

На современном этапе идея сохранения культурной самобытности эволюционировала от теоретических конструктов к проектам, имеющим практическую реализацию. Большое внимание в этом контексте уделяется процессу самоорганизации как одному из основных факторов, способствующих развитию и сохранению этнической культуры. Одной из форм самоорганизации является создание институциональной среды представительства интересов, посредством которой поддерживаются социальная стабильность и даже безопасность. Данная среда обеспечивает поддержку национальных меньшинств, развитие их языка, сбережение культурных традиций и ценностей. Этническая группа рассматривается при этом как самоочевидный социальный субъект или структурная основа коллективного действия, обладающая определенной степенью самостоятельности (Осипов, Никифоров, 2008: 11).

Показателем уровня институционализации этнического многообразия в Российской Федерации явился процесс создания национально-культурных автономий (Блищенко, Абашидзе, 1997: 6) как важнейшего средства выявления и удовлетворения этнокультурных запросов граждан, достижения стабильности в этнической сфере и предупреждения этнических конфликтов на этой почве. Данная форма организации ориентирована на реализацию этнических прав, в отличие от территориальной автономии она направлена на развитие в большей степени не компактно проживающих, а разрозненно живущих этносов на основе общности языка, культуры, традиций и других элементов этничности.

Закрепление на законодательном уровне в 1996 г. права на самоорганизацию в Федеральном законе «О национально-культурной автономии» привело к позитивным результатам в этнической среде: «количество этнических общностей, использующих национально-культурную автономию как форму самоорганизации, выросло с 59 в начале 2000-х гг. до 77 в 2016 г.» (Национально-культурные автономии…, 2019: 14). После 2010 г. к рассматриваемой практике обратились такие этнические группы, как аварцы, адыги, алтайцы, булгары, вьетнамцы, калмыки, караимы, крымские татары, крымчаки, кумыки, хакасы, ханты и многие другие. Между тем следует отметить, что из 193 существующих в России этнических групп правом на формальную самоорганизацию не воспользовались 116 групп (Национально-культурные автономии…, 2019: 15).

По данным Федерального агентства по делам национальностей, по состоянию на апрель 2024 г. зарегистрированы 22 федеральные национально-культурные автономии, 293 – региональных и 1 005 местных национально-культурных автономий1. Процесс институционализации этнического взаимодействия сыграл значительную роль в поддержании межнационального мира и согласия, защите прав национальных меньшинств, а также послужил мощным инструментом реализации национальной политики1. Кроме того, он стал показателем процесса самоорганизации и осознания народами своей уникальности и самобытности. Анализ уставных документов национально-культурных автономий, зарегистрированных в РФ, свидетельствует о том, что их деятельность направлена на содействие интеграции российских граждан, развитие межкультурного диалога, укрепление единства нации и гармонизацию межнациональных отношений.

Изучение воздействия этнических процессов с точки зрения внешнего влияния также важно для современной геополитической ситуации, поскольку внутреннее состояние этнической группы ретранслируется на внешний контур, что может рассматриваться как мощный инструмент внешней политики. Например, по разным оценкам, за рубежом сегодня живут от 26 до 30 млн русскоязычных граждан, которые являются ретрансляторами русской культуры для стран, где они дисперсно расселены. Немаловажное значение имеет и процесс согласования интересов государства с населяющими его народами, что впоследствии проецируется на их взаимоотношения с материнскими странами. Уважительное отношение со стороны государства к культуре этнического меньшинства, проживающего на его территории, способствует созданию благоприятного имиджа этого государства на международной арене.

Функционирование национально-культурных автономий в данном контексте может быть рассмотрено как важнейшее средство выявления и удовлетворения этнокультурных запросов граждан, а также как способ ретрансляции позитивного опыта за рубежом в целях формирования узнаваемого образа страны и проживающих в ней народов.

Следует сказать, что основополагающим нормативно-правовым актом, регламентирующим деятельность России во внешнеполитической гуманитарной сфере, является Указ Президента РФ от 5 сентября 2022 г. № 611 «Об утверждении Концепции гуманитарной политики Российской Федерации за рубежом»2. В данном документе особое внимание уделяется культуре многонационального народа РФ. Так, в п. 13 Концепции к национальным интересам отнесены следующие: «2) ознакомление мировой общественности с историческим и культурным наследием многонационального народа Российской Федерации и его достижениями; 3) взаимообога-щение культур народов Российской Федерации и иностранных государств, в том числе повышение доступности российского и мирового культурного достояния…»; в п. 15 к задачам относятся: «2) защита, сохранение и продвижение традиций и идеалов, присущих Русскому миру; 3) продвижение преимуществ федеративного устройства Российского государства, в котором признается равное достоинство культур всех народов, проживающих на его территории…»3. В п. 31 Концепции отмечается, что «в Российской Федерации культура является уникальным наследием ее многонационального народа. Россия ориентирована на взаимообогащение культур населяющих ее народов и готова делиться своим опытом с иностранными партнерами. При этом иностранным партнерам предоставлена возможность освещать свою национальную культуру в России и на площадках российских загранучреждений, что способствует не только ознакомлению российской общественности с культурными ценностями других государств и народов, но и формированию объективного восприятия России как дружественного и демократического государства, открытого для взаимодействия с культурами других народов…»4.

Также с указанными положениями коррелирует ряд задач, сформулированных в Концепции внешней политики РФ, а именно:

• –    «формирование объективного восприятия России за рубежом, укрепление ее позиций в мировом информационном пространстве;

• –    усиление значимости России в мировом гуманитарном пространстве, укрепление позиций русского языка в мире, содействие сохранению за рубежом исторической правды и памяти о роли России в мировой истории;

• –    развитие связей с соотечественниками, проживающими за рубежом, и оказание им всесторонней поддержки в осуществлении их прав, обеспечении защиты их интересов и сохранении общероссийской культурной идентичности»⁵.

Для реализации указанных задач в Концепции формируется ряд направлений внешней политики, одним из которых выступает международное гуманитарное сотрудничество. Так, в п. 43 Концепции внешней политики указано, что «в целях усиления роли России в мировом гуманитарном пространстве, формирования ее позитивного восприятия за рубежом, укрепления позиций русского языка в мире, противодействия кампании русофобии, проводимой недружественными иностранными государствами и их объединениями, а также повышения взаимопонимания и укрепления доверия между государствами Российская Федерация намерена уделять приоритетное внимание… развитию механизмов общественной дипломатии с участием конструктивно настроенных по отношению к России представителей и институтов гражданского общества, а также политологов, представителей экспертного и научного сообщества, молодежи, волонтерского, поискового и других общественных движений»1. Таким образом, общественная дипломатия выступает одним из основных инструментов реализации гуманитарной политики. По мнению заместителя председателя Совета министров Республики Крым Г.Л. Мурадова, «к началу XXI в. общественная дипломатия становится одним из наиболее действенных факторов мирового политического процесса» (Летопись народной дипломатии…, 2022: 6).

Впервые в нормативно-правовых актах РФ о важности общественной дипломатии в качестве инструмента развития международного сотрудничества было сказано в Указе Президента РФ от 19 декабря 2012 г. № 1666 «О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 г.», где в п. 21.1 закреплена необходимость использования «ресурса общественной дипломатии посредством вовлечения институтов гражданского общества в решение задач международного культурного и гуманитарного сотрудничества как средства налаживания межцивилизационного диалога, обеспечения взаимопонимания между народами». Важным в данном документе является упоминание национально-культурных автономий в вопросах привлечения их потенциала к решению задач государственной национальной политики, деятельности по гармонизации межнациональных (межэтнических) отношений, а также по профилактике экстремизма и предупреждению конфликтов на национальной и религиозной почве2. Как мы уже отмечали, в Указе Президента РФ от 31 марта 2023 г. № 229 «Об утверждении Концепции внешней политики Российской Федерации» в п. 43 обозначена необходимость развития «механизмов общественной дипломатии с участием конструктивно настроенных по отношению к России представителей и институтов гражданского общества, а также политологов, представителей экспертного и научного сообщества, молодежи, волонтерского, поискового и других общественных движений»3.

Нужно сказать, что в рассмотренных документах национально-культурные автономии представлены как один из действенных институтов гражданского общества, обеспечивающих, с одной стороны, высокий уровень этнического самоопределения в реализации государственной национальной политики как на индивидуальном, так и на коллективном уровне, а с другой – широту охвата, духовную общность разных народов, приверженных единым принципам и ценностям. Такой подход позволяет членам сообществ, преодолевая пространственные и временные дистанции, сохранять ценностные ориентиры в реализации международного культурного сотрудничества.

Одним из примеров подобного сотрудничества является деятельность общественной организации «Федеральная национально-культурная автономия Белорусов России». В частности, один из договоров о сотрудничестве с Общероссийским общественным гражданско-патриотическим движением «Бессмертный полк России» ставит целью «сохранение памяти о Великой Отечественной войне и создание единого общедоступного информационного пространства памяти, участие и осознание роли в защите Отечества белорусов как части многонационального советского народа, а также укрепление дружбы и сотрудничества между братскими народами России и Беларуси»4.

Таким образом, институт национально-культурной автономии не только создает условия для сохранения национальной самоидентификации, но и способствует интеграции различных национальных культур, делая многонациональность необходимым элементом сохранения целостности России.

Применение ресурса национально-культурной автономии особенно важно для Республики Крым, которая сумела создать абсолютно новый формат работы в целях международного отстаивания и продвижения российского статуса Крыма. Так, еще в августе 2015 г. во время встречи Президента РФ В.В. Путина с руководителями национально-культурных автономий и религиозных ор- ганизаций Крыма председатель Болгарской региональной национально-культурной автономии И. Абажер предложил максимально использовать накопленный общественными организациями опыт и всесторонние связи со странами, являющимися для крымских диаспор метрополиями1.

Благодаря объединению усилий более чем 30 общественных организаций и национальнокультурных автономий Республики Крым в марте 2016 г. создана Черноморская ассоциация международного сотрудничества (ЧАМС), целью которой было заявлено налаживание контактов с зарубежными некоммерческими организациями по каналам народной дипломатии. Среди основных мероприятий ЧАМС, направленных на укрепление международных связей Республики Крым, следует отметить ежегодную конференцию «Крым в современном международном контексте». Данная конференция стала «важной площадкой информационного и организационного содействия реализации базовых направлений российской внешней политики в части международного признания Крыма неотъемлемой частью России, противодействия политике нелегитимных санкций и создания нового российского образа Крыма» (Иванченко, Мурадов, 2022: 169).

Это лишь один из примеров рассмотрения национально-культурной автономии сквозь призму реализации внешней политики. В данном случае автономия выступает проводником «мягкой силы», которая, по мнению Дж. Ная (2004), становится гораздо более эффективным инструментом воздействия, так как может использоваться в контексте деятельности институтов гражданского общества, которые, в свою очередь, максимально отделены от власти. Такой опыт работы национально-культурных автономий может послужить примером реализации общественной дипломатии, выступающей в качестве одного из приоритетных направлений внешней политики РФ.

Что еще может стать параметром оценки эффективности национально-культурных автономий в реализации внешней политики РФ? Проанализировав уставные документы, планы мероприятий и отчеты деятельности данных объединений, мы выделили ключевые параметры влияния. К ним мы отнесли поддержку творческой деятельности граждан, являющихся носителями культуры; участие в образовательных проектах; взаимодействие с другими национальными объединениями; сохранение исторических и культурных памятников; участие в мероприятиях, проводимых властями; проведение традиционных праздничных, памятных, научных мероприятий; обмен культурными делегациями; информационную представленность; информационную эффективность. Метрическое измерение каждого из индикаторов даст возможность определить, насколько деятельность национально-культурных автономий является действенным инструментом реализации внешней политики РФ.

Таким образом, потенциал национально-культурных автономий в сфере международного культурно-гуманитарного сотрудничества может быть рассмотрен как важный ресурс политики Российского государства, оказывающий воздействие на развитие отношений с теми странами, народы которых сыграли важную роль в культурно-цивилизационном развитии России.