Нормативные и практические аспекты политического участия и самоуправления граждан: анализ кейса (по материалам исследования органов местного самоуправления в Сургутском районе)

Активное участие граждан в деятельности системы местного самоуправления является одним из ключевых инструментов осуществления власти на уровне муниципалитетов. Это положение лежит в основе современного законодательства и является предметом консенсуса в научном сообществе. Вместе с тем конкретные формы и механизмы такого участия, практические модели общественно-политического поведения граждан вызывают интенсивную дискуссию среди ученых.

Д.В. Коннычев исходит из более широкого понимания феномена гражданского самоуправления и предлагает рассматривать его через посредство различных форм неполитической активности – «как свободную активность граждан, прямо или опосредованно влияющую на принятие тех или иных вариантов или альтернатив на различных уровнях политической системы»1.

Еще более широкую трактовку данного понятия предлагала О.Г. Щенина: участие в самоуправлении, по ее мнению, это «любая активность в сфере политики индивидов и социальных общ-ностей»2.

Известный российский политолог Н. Баранов удачно определил «политическое участие (political participation) как такие действия частных граждан, посредством которых они стремятся повлиять на власть и политику, или поддержать их» (Баранов, 2020). На основании такой трактовки вовлечение граждан в деятельность органов местного самоуправления, действительно, следовало бы рассматривать в достаточно широкой перспективе.

С.А. Пфетцер представляет в качестве классических форм политического участия традиционную, конвенциональную активность (предвыборная агитация, участие в выборах, поддержка тех или иных партий, взаимодействие с представителями власти, участие в деятельности общественных организаций) и активность неконвенциональную (акции гражданского неповиновения, голодовки, забастовки) (Пфетцер, 2013: 103).

Даже самое поверхностное наблюдение за формами участия граждан в самоуправлении показывает, что в современных российских реалиях оно пересекается с практиками политического управления лишь точечно и эпизодически, причем некоторые из его форм (неконвенциональные) сегодня почти полностью изжиты из повседневности местных сообществ, а другие (например, участие в деятельности партий и общественных организаций) заметно утратили свою привлекательность в сравнении с ситуацией двадцати- или тридцатилетней давности. Как известно, в пятой главе Федерального закона от 06.10.2003 № 131–ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3 представлен открытый перечень форм участия населения в осуществлении местного самоуправления в муниципальных образованиях. Он лишь в сравнительно небольшой степени связан с политической активностью, хотя, разумеется, не исключает ее.

На примере поселений Сургутского района мы можем проследить степень вовлечения граждан в осуществление местного самоуправления посредством использования некоторых форм участия, предусмотренных в таких базовых нормативно-правовых актах, как уставы поселений.

Сургутский район включает сельские (Локосово, Тундрино, Нижнесортымский, Солнечный, Сытомино, Лямина, Ульт-Ягун, Русскинская, Угут) и городские поселения (Федоровский, Барсово, Белый Яр, Лянтор)4. Уставы первых перечисляют разнообразные формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления, среди которых: референдум, муниципальные выборы, отзыв депутата Совета поселения, главы, голосование по вопросам изменения границ административного образования, правотворческая инициатива граждан, публичные слушания, общественные обсуждения, собрание, сход, избрание старосты сельского населённого пункта, конференция граждан (собрания делегатов), опрос, обращение в органы местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление. Аналогичный перечень (за вычетом деятельности старосты) имеется и в уставах городских поселений.

Юридический язык таких документов заметно расходится с принятой в политической науке системой категорий. Далеко не все из упомянутых выше форм «непосредственного» участия являются таковыми в действительности. Очевидно, например, что выборы депутатов, старост, делегатов конференции относятся к числу не непосредственных, а представительных механизмов самоуправления. Не все из предусмотренных уставом форм участия являются политическими, и далеко не все из политических форм используются на практике (например, за всю историю района, отложившуюся в базах данных избирательной комиссии, голосование по отзыву депутатов и глав не проводилось ни разу).

Разрыв между буквой уставов и практикой общественной жизни законодателей не смущает. «Мертвые» нормы остаются в тексте уставов (убирать их местные власти не имеют права, да и, по всей видимости, не особенно ими тяготятся). А фактически работающие, но не отраженные в уставе механизмы (само)управления не кодифицируются и годами остаются за пределами нормативного регулирования.

Правовая основа такого положения дел состоит в том, что законодатель предусмотрел возможность использования иных форм общественного участия, не противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, законам Ханты-Мансийского автономного округа – Югры. Они реализуются главным образом при помощи современных информационно-коммуникационных технологий, позволяющих местным сообществам артикулировать свое отношение к деятельности должностных лиц и органов самоуправления, а также к процессам, происходящим на территории муниципального образования.

Так, в Сургутском районе мы видим, что глава регулярно организует онлайн-встречи с жителями, на которых обсуждаются волнующие граждан вопросы1, в регулярном режиме работает ВК-паблик «Глава района» с открытой возможностью комментирования, личная страница главы имеется в Telegram и т.п. Деятельность этой и подобных площадок не является частной инициативой главы, напротив, она координируется отделом информационной политики и аналитической работы районной администрации, финансируется из бюджета. Тем не менее в уставных документах района все эти реально функционирующие инструменты взаимодействия граждан и структур самоуправления не упомянуты, а их деятельность не регламентирована.

Схожая система выстраивается и на уровне отдельных поселений. Через социальные сети жители могут задать интересующие их вопросы, сообщить о проблеме или высказать мнение по какому-либо вопросу. Так, у главы сельского поселения Русскинская имеется веб-страница в социальной сети «Вконтакте»2, где гражданам предлагают участвовать в онлайн-голосовании за распределение средств бюджета на 2024 г. и плановый период 2025–2026 гг., а также пообщаться напрямую с главой поселения в сообщениях. Аналогичные веб-страницы имеются у администрации поселений Белый Яр, Лямина, Сытомино, Лянтор, Нижнесортымский и др.

В повседневной работе муниципального самоуправления эти инструменты дублируют (или, точнее, замещают) механизмы, предусмотренные уставом (собрания, опросы и др.), однако остаются за пределами нормативного регулирования и имеют несколько неопределенный статус – институтами они еще не стали, но и вполне неформальной практикой также никогда не являлись.

Активно реализуется участие граждан в осуществлении местного самоуправления с помощью информационно-телекоммуникационных технологий на официальных сайтах поселений. Например, главная страница Сытомино3 предлагает гражданам принять участие в онлайн-опросе об оценке эффективности деятельности руководителей органов местного самоуправления, здесь также есть возможность сообщить о проблеме, с которой столкнулись жители. Помимо этого, через сайт граждане могут подать обращение в форме электронного документа в администрацию сельского поселения. Подобные сайты имеются у большинства административных образований, за исключением поселения Русскинская.

К числу неформальных механизмов участия в местном самоуправлении часто относят митинги, уличные шествия, пикеты, марши и другие. В современных условиях они утрачивают свой неформальный характер и успешно координируются администрациями различного уровня. Фактический материал для оценки такой деятельности в изобилии представлен на страницах официальных сетевых изданий района: администрация инициирует митинги и другие подобные акции, мобилизует участников при помощи своих сетевых ресурсов и освещает их политические результаты на тех же платформах4.

В целом, эта стратегия может быть охарактеризована как пример технологии «слакти-визма» (slacktivism) – пассивной формы участия, представляющей собой «практику поддержки политической или социальной цели с помощью средств цифровой активности и характеризующуюся тем, что она требует очень мало усилий или обязательств» (Баранов, 2020: 70).

Для оценки осведомленности граждан о возможных формах участия в местном самоуправлении нами было проведено анкетирование с использованием стандартизованного опросника (квотно-случайная выборка с ограничением места проживания и половозрастных характеристик респондента; массив – 450 человек).

Одними из наименее популярных среди респондентов форм участия в самоуправления оказались общественные слушания: 81,4 % респондентов заявили, что не участвовали в них ни разу; 16 % информантов не смогли понять смысл вопроса; лишь 2 респондента (0,6 %) имели опыт участия в слушаниях.

При этом нельзя сказать, что участники исследования поголовно не были осведомлены о мероприятиях такого рода. На вопрос «Знаете ли вы о том, что в вашем поселении каждый год проводятся публичные слушания по вопросу бюджета поселения?» 59 % опрошенных дали утвердительный ответ. Впрочем, очереди из желающих поучаствовать в обсуждении бюджета на входе в здание администрации не выстраиваются. Согласно протоколам общественных слушаний, в 2020 г. в них приняло участие 10 человек, в 2021 г. – 8. Такое положение дел отчасти обусловлено географически: большая часть поселений находится на значительном удалении от административного центра (чтобы попасть на слушания, например, из Ульт-Ягуна потребуется около двух часов, из Сытомино – пять или шесть). Однако дело не только во временных и финансовых издержках. Незаинтересованность жителей (даже тех, кто все же участвовал в слушаниях) видна из того, что с 2016 по 2021 гг. ни одного предложения по проекту бюджета от них не поступило.

Более живое содержание характерно для такой формы участия в самоуправлении, как обращения граждан в администрацию. Оно не гарантирует решения проблемы, тем не менее, по мнению граждан, срабатывает достаточно часто (табл. 1).

Таблица 1 – Распределение ответов респондентов на вопрос «Помогло ли ваше обращение в органы местного самоуправления в решении проблемы?»

Table 1 – Distribution of Respondents’ Answers to the Question “Did Your Appeal to Local

Self-Government Bodies Help You to Solve the Problem?”

Вариант ответа	Доля, в общем количестве ответов, %
Нет, ничего не изменилось	37,2
Да, проблема решена	36,2
Проблема решена частично	23,4
Затрудняюсь ответить	3,2

Более половины респондентов (58,4 %) за последние пять лет хотя бы однажды обращались в органы местного самоуправления. По всей видимости, эти происходило на поселенческом уровне, поскольку объективные данные, доступные для уровня районной администрации выглядят намного скромнее. За 2021 г. в администрацию Сургутского района граждане обращались 1 041 раз, в 2020 г. – 936, в 2019 г. – 997, в 2018 г. – 874. Население района составляет более ста тысяч человек, таким образом, основной массив обращений обрабатывается на низовом уровне. Впрочем, нагрузка на административный аппарат района все равно выглядит внушительно и демонстрирует быстрый рост (20 % за 5 лет).

Большая часть жителей поселений Сургутского района выражает положительное отношение к опросам. На территории поселений они проводятся с целью выявления общественного мнения жителей, а их результаты учитываются при принятии управленческих решений. Функции опроса выполняются при помощи двух существенно различающихся механизмов. Уставами муниципалитетов предусматривается детально регламентированная и формализованная процедура. Существование «иных» форм участия в самоуправлении позволяет проводить опросы без излишних формальностей и юридических последствий, связанных с реагированием на результаты, так сказать, официальных, уставных процедур. Более половины (61,2 %) респондентов за последние три года участвовали в опросах (о транспортной системе, качестве услуг управляющих компаний).

Следует сказать, что подобные исследовательские кампании, тематика которых не определяется респондентами, а результаты не имеют какой бы то ни было силы, пожалуй, создают возможность для реализации наиболее деполитизированной формы участия граждан в местной общественной жизни. Особенно – с учетом повестки таких опросов, связанных, как правило, с проблемами благоустройства.

Косвенно такая практика ведет к деполитизации социальной активности еще в одном отношении. Механика опросов не подразумевает участия в определении их тем и в формулировании вопросов со стороны местных депутатов (как правило, избранных от партии) – вся подготовка осуществляется силами подразделений администрации. Процедура проведения опроса и определения его итогов не подразумевает никакого общественного участия. Результаты не становятся предметом общественной дискуссии или обсуждения в представительном собрании. Фактически, осуществляя опрос, администрация выводит его тему за пределы политической жизни локального сообщества.

Муниципальные выборы являются одной из представительных и массовых форм политического участия граждан в осуществлении местного самоуправления и основным инструментом легитимации их деятельности. На территории Сургутского района муниципальные выборы проводятся с целью избрания членов представительного органа местного самоуправления, а также глав поселений на основании уставов последних, за исключением сельского поселения Тундрино, где глава избирается из числа депутатов поселкового совета. В некоторых муниципалитетах явка на выборы стабильно составляет 70% и более, к ним относятся: с.п. Сытомино, г.п. Лянтор и с.п. Солнечный. В среднем она все-таки ниже – около 40 % (Локосово, Русскинская, Ульт-Ягун, Нижнесор-тымский, Лямино, Угут и Тундрино). Заметим, что даже этот, средний, показатель заметно выше, чем тот, что имеет место на выборах любого уровня (кроме президентских) в Сургуте, крупнейшем городе на территории района и округа в целом. Представляется, что такие показатели явки говорят о более тесной связи между избирателями и депутатами в относительно небольших поселениях. Самые низкие ее значения (чуть более 20 %) наблюдаются в муниципалитетах, являющихся спальными районами Сургута (Белый Яр, Барсово и Федоровский). Жители этих поселений проводят большую часть жизни в Сургуте и с районом решения своих проблем не связывают.

На территории Сургутского района развивается, хотя и не слишком быстро, территориальное самоуправление (ТОС). Первая организация этого типа была создана в 2013 г. в поселении Белый Яр, и на сегодняшний день она продолжает свою работу, презентует для жителей новые проекты, а также реализует их на практике. В 2019 г. ТОС появился в Барсово. Фактически речь здесь идет о масштабировании соответствующего опыта Сургута (он является одним из флагманов этого движения) на пригороды. В более отдаленных муниципалитетах эта форма участия в самоуправлении распространения не получила.

Местный референдум на сегодняшний день не вошел в практику самоуправления района. Такая ситуация типична и для большинства современных регионов. Некоторые исследователи указывают на то, что причина этого кроется будто бы в дороговизне референдума для местного бюджета (Данкова, Шитова, 2018: 34). Другие – отмечают несовершенство законодательного регулирования, а также сложности самого процесса реализации такой формы политического участия (Кузьмич, 2017: 84). Оба объяснения неудовлетворительны. Синхронизация референдума с выборами позволила бы сделать его цену совершенно незначительной (к слову, стоимость последних на местном уровне в России невелика и находится в пределах нескольких промилле от расходной части пятилетних бюджетов муниципалитета). Это же можно сказать и о процедурных трудностях: референдум, говоря объективно, не сложнее выборов. Думается, что реальные причины того, что этот механизм участия в самоуправлении используется слабо, совсем иные. Референдум подразумевает значительную политизацию общественной жизни: его проведению предшествует публичная дискуссия (общественная и парламентская), он создает новых политических акторов (инициативные группы), его результаты обязательны к реализации и также подразумевают дискуссию с участием различных политических сил. Помимо всего прочего, референдум требует и массовой мобилизации избирателей (результаты не будут выглядеть убедительно, если в голосовании примут участие, скажем, 20 %). Все это полностью противоречит описанной выше тенденции, направленной на деполитизацию местной общественной жизни. Референдум в итоге оказывается слабо востребованным механизмом как в глазах элит, так и в общественном сознании граждан.

В свете изложенного уместно будет сделать следующие выводы.

Характерной чертой развития местного самоуправления является его тренд на деполитизацию и технократизацию. Административные органы муниципалитетов не без успеха внедряют механизмы агрегации и артикуляции общественных интересов, делающие политическую активность граждан избыточной. В чем-то эта тенденция является конструктивной, по крайней мере, с точки зрения успехов менеджмента местных ресурсов. Тем не менее деполитизация общественной жизни несет в себе угрозу снижения публичности, а затем и делигитимации решений управленческих органов, которые все же не могут и не должны превращаться в аналог управляющих компаний, которые оказывают гражданам чисто бытовые услуги.

Другая проблема, просматривающаяся в проанализированном выше материале, состоит в разрыве между процессами институциализации и практического внедрения управленческих механизмов. Реально работающие инструменты остаются вне нормативного регулирования, а значительная часть тех, что попала в уставные документы, напротив, выходит из употребления. Издержки этого процесса и в плане легитимности, и в плане эффективности достаточно очевидны. Разрешение обозначенного противоречия – одна из наиболее актуальных задач, стоящих перед законодателями.