Новеллы местного самоуправления

Общероссийское голосование по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации проводилось с 25 июня по 1 июля 2020 года. Затрагивалось 206 изменений. Интересно, что на данный плебисцит не распространялось действие законов «Об основных гарантиях избира- тельных прав и права на участие в референдуме Российской Федерации» [1] и «О референдуме Российской Федерации» [2]. Вследствие этого формулировка вопроса, вынесенного на голосование, не проверялась, агитация и её финансирование не регулировались, наблюдение было ограничено, были задействованы не применяемое в России на федеральных выборах (за исключением отдалённых и труднодоступных местностей) досрочное голосование и опробованное один раз (на выборах в Московскую городскую думу в 2019 г.) электронное голосование [3].

Очень важное значение имел Указ Президента Российской Федерации «Об официальном опубликовании Конституции Российской Федерации с внесёнными в неё поправками» [4]. В нём закреплены основные национальные цели развития России.

Какие новеллы в отношении местного самоуправления появились в Конституции России?

Во-первых, органы государственной власти могут участвовать в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления в порядке и случаях, установленных федеральным законом. Представляется, что в этом нет никакой необходимости. Органы местного самоуправления всегда формировало население или орган, сформированный населением. Это самый потрясающий элемент, подтверждающий демократизм местного самоуправления.

Пока в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [ 1 ] соответствующих изменений нет, но в ближайшее время они произойдут. Однако хотелось бы вспомнить ст. 12 Конституции РФ, которая провозглашает признание и гарантированность местного самоуправления. Оно в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории. Безусловно, как местное самоуправление, так и государственная власть -это публичная власть. Но стоило ли их объединять в единую систему публичной власти, если это объединение необходимо для эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории? Это было бы великолепно. Но сразу возникает вопрос: как определяются интересы населения органами государственной власти? То есть надо проводить опросы, сходы, референдумы, использовать другие формы народовластия.

По мнению органов государственной власти, организующих процедуру голосования по изменениям в нашу Конституцию Российской Федерации, органы федеральной, региональной власти и местного самоуправления теперь образуют единую систему публичной власти в России, вместе защищают интересы людей, которые живут в регионе, в каждом городе и муниципалитете. Муниципальная власть получает важные гарантии, в том числе в финансовом отношении [1].

Сразу возникает вопрос: если ст. 12 Конституции России изначально гарантировала местное самоуправление, почему сейчас необходимо создавать систему публичной власти? Как будет осуществляться финансовая помощь? Нужен какой-то механизм, и его необходимо будет отрабатывать.

Во-вторых, понятие местного самоуправления в Конституции Российской Федерации, не содержится (так было и раньше, и сейчас). Однако чётко определено, что местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях, виды которых устанавливаются федеральным законом. Территории муниципальных образований определяются с учётом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно в соответствии с общими принципами организации местного самоуправления в Российской Федерации, установленными федеральным законом.

Органы власти считают, что все вопросы, связанные с местным самоуправлением, необходимо обсуждать публично, а обязательным условием любых преобразований должна стать самая надёжная система обратной связи с людьми, внимание и уважение к их позиции. Предстоит большая и ответственная работа, в которой нет мелочей [2].

В-третьих, изменение границ территорий, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учётом мнения населения соответствующих территорий в порядке, установлен- ном федеральным законом. Закон в настоящее время предусматривает решение представительного органа муниципального образования.

В-четвёртых, особенности осуществления публичной власти на территориях городов федерального значения, административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации и на других территориях могут устанавливаться федеральным законом. В частности, это может коснуться городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя, а также административных центров (столиц) Хабаровска, Владивостока и др.

И, наконец, очень интересное положение: местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате выполнения органами местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти публичных функций, а также запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Практика имеет очень много примеров реализации этого положения.

Здесь возникают два вопроса. Например, вопрос о выполнении органами местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти публичных функций. Такого раньше не было. Что такое публичные функции? Но еще более странным выглядит то, что в Конституции России есть запреты на ограничение прав местного самоуправле- ния. Разве могут быть они в Конституции? С учётом роли местного самоуправления в организации и осуществлении власти народа, задач, решаемых в процессе муниципальной деятельности, и полномочий местного самоуправления можно выделить следующие основные его функции местного самоуправления:

• 1)    обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения; что является одной из самых главных функций, потому что местное самоуправление – это власть населения муниципального образования;

• 2)    управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления; без эффективного решения этого вопроса, пожалуй, решение вопросов местного самоуправления невозможно;

• 3)    обеспечение комплексного развития территории муниципального образования, что предопределено сущностью местного самоуправления, потому как местное самоуправление решает различные по природе вопросы;

• 4)    обеспечение удовлетворения потребностей населения в социальнокультурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах; таких вопросов достаточно много, и они зависят от того, о каком муниципальном образовании идёт речь. Федеральное законодательство подразделяет их на три вида, и вопросы местного значения также можно подразделить на три вида;

• 5)    представительство и защита интересов и прав местного самоуправления,

гарантированных Конституцией РФ и федеральными законами.

Местное самоуправление призвано обеспечить самостоятельное решение населением муниципального образования вопросов местного значения.

Немного другой подход к общим функциям муниципального управления содержится в монографии А.В. Томильцева: планирование, прогнозирование, мотивация, организация, регулирование, контроль, бюджетирование, коммуникация [2].

Поскольку теория нам не даёт ответа, то возникает вопрос: о чем идёт речь в Конституции России?

В. Путин подтвердил, что оптимальной модели взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти в Российской Федерации ещё нет. Она будет создаваться сначала на теоретическом уровне в форме проектов федеральных законов. Ясно, что в местном самоуправлении усиливаются государственные черты и ослабляются общественные. Тем не менее процесс огосударствления местного самоуправления может парадоксальным образом повысить эффективность муниципальной власти, а не только ввести её в вертикаль государственной власти на основе подчинения. Это сложно, но теоретически возможно, если будет чётко сформулирована компетенция; будут сформированы источники финансирования функций и полномочий; разовьются институты гражданского общества в форме местных отделений политических партий; интересы населения конкретной территории будут адекватно отражаться в деятельности местных органов власти. Вместе с тем компетенция местного самоуправления была чётко определена с 2003 г. по-новому, определены финансовые функции и полномочия. Здесь много проблем. Но почему через 17 лет в проекте слияние государственной власти и местного самоуправления? Будут ли решены обозначенные проблемы? И не забудем ли о статье 12 Конституции России?

Представляется, что нет. Слияние произойдет, однако полномочия на местном уровне останутся всё те же, а вот бюджет муниципального образования должен получить некоторые изменения, так как в настоящее время невозможно закрыть все потребности местного уровня. Следовательно, требуются дополнительные доходы, и если государство (органы регионального уровня) будут помогать, то это очень необходимая помощь.

И опять мы забываем о власти народа, что прописано и в статье третьей Конституции России, и в статье первой Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Как только народ начал участвовать в организации местного самоуправлении, в проекте появляется публичная власть. Плюс это или минус покажут организация этой власти и время.