Новые функции государства в модернизирующейся электроэнергетике

Стратегические приоритеты модернизационных преобразований энергетической отрасли определяют формирование особой системы отношений между ее субъектами в силу специфики природы функционирования и рыночного поведения компаний. Эта специфика наиболее ярко проявляется в отношении определения сферы и степени государственного регулирования развития отрасли и обусловлена тем, что электроэнергетика одновременно сочетает в себе признаки естественной монополии, общественной инфраструктуры и институционального посредника.

До начала 90-х годов электроэнергетика считалась исключительно естественно-монопольной сферой деятельности, объединявшей в рамках вертикально-интегрированной структуры производство, передачу и сбыт электроэнергии, поскольку, по словам С. Хант и Г. Шаттлуорта, именно благодаря эффекту от масштаба можно обеспечить строительство крупных высокоэффективных электростанций, обеспечивающих удовлетворение постоянно растущего спроса на электроэнергию [1]. Разграничение естественно-монопольных и конкурентных видов деятельности в ходе реформирования электроэнергетики создало определенную дилемму: внедрение конкурентных механизмов в отдельные сегменты деятельности отрасли предполагает снижение степени государственного регулирования, но одновременно результативность развития данных механизмов в условиях недостаточности рыночных институтов во многом определяется эффективностью государственных управленческих воздействий на развитие электроэнергетики.

Непосредственно выбор механизмов и инструментов государственного регулирования и уровень их распространения на отдельные виды взаимодействий субъектов электроэнергетики определяется так называемыми «границами рынка». Как известно, границы рынка – это те ограничения, очерчивающие сферы экономической деятельности, в которых конкуренция:

• a)   невозможна в силу специфики технологического процесса

производства;

• b)   экономически неэффективна;

• c)   противоречит государственным интересам;

• d)   неэффективна с точки зрения общественной полезности [2].

Для электроэнергетики границы рынка определяются, прежде всего, технологическими особенностями функционирования энергосистем:

отсутствием возможности хранения электроэнергии, что не позволяет производителю адекватно реагировать на изменение цен, а также низкой маневренностью генерирующего оборудования. Сложность технологического процесса приводит к тому, что рынок электроэнергии и мощности не дает адекватных сигналов об объемах спроса и предложения на энергоресурсы, что определяет необходимость диспетчеризации. Кроме того, Е.В. Любимова выделяет следующие технико-производственные особенности электроэнергетики, несколько расширяющие сферу государственного регулирования отрасли, определенную парадигмой ее либерализации:

• -    снижение надежности передачи электроэнергии при увеличении числа участников рынка;

• -    необходимость диверсификации типов мощностей, как по типам станций, так и по типам используемого топлива, обусловленная требованиями энергетической безопасности и надежности электроснабжения, что приводит не к конкуренции, а к дополнению генерирующих мощностей;

• -    невозможность конкуренции между станциями различного типа (гидро-, тепловые, атомные и др.) вследствие объективных различий себестоимости, в том числе за счет того, что электростанции, построенные в СССР, прошли полную амортизацию;

• -    неэластичность в краткосрочной перспективе спроса и предложения электроэнергии по цене;

• -    неэффективная координация развития частей единой энергосистемы, принадлежащих разным собственникам, неточность прогнозов объемов будущего спроса [3].

Экономическая неэффективность конкуренции имеет отношение в большей степени к передаче электроэнергии, поскольку сомнительно, что выгоды от экономии на издержках производства за счет конкуренции между ее владельцами превысят затраты на создание параллельно функционирующих передающих сетей. Помимо этого, как справедливо отмечает Г.С. Огневенко, для естественных монополий характерна так называемая X-неэффективность (X-inefficiency) или организационная слабость (managerial slack), поскольку когда фирма приобретает монопольную власть и не ощущает давления конкурентов, она не имеет стимулов к сохранению своих издержек на конкурентном уровне [4]. В результате отсутствие стимулов для естественной монополии к восприятию инноваций ведет к снижению качества деятельности и росту издержек производства [5].

Потребность в государственном регулировании развития энергетики в значительной степени определяется также политическими причинами. Отметим, что любая монополия в случае отсутствия государственного контроля способна оказывать влияние на институты государственной власти, причем, как указывают современные классики экономики МакКоннелл К.Р. и

Брю С.Л., не всегда в пользу общественных интересов [6]. Помимо этого, государственное регулирование аргументируется необходимостью изъятия части сверхприбылей естественных монополий с целью обеспечения выполнения ими обязательств в отношении социальной политики, а по мнению Р. Джоскова, также является возможным и в субъективных целях и интересах отдельных политических групп [5].

Наконец, наиболее значимым аргументом в пользу сохранения государственного регулирования развития электроэнергетики выступает тот факт, что данная отрасль отождествляется с понятием общественной инфраструктуры, в силу чего в ряду естественных монополий электроэнергетика занимает особое положение. Под общественной инфраструктурой (public utilities), в соответствии с определением К.Ю. Зендрикова и М.Г. Флямера, понимается сеть точек доступа, в которых любому и каждому пользователю за определенную и общественно приемлемую цену оказывается услуга, признаваемая данным местным сообществом значимой для жизнеобеспечения [7]. Принципиально новая инфраструктурная роль электроэнергетики как части ТЭК России определена в Энергетической Стратегии РФ до 2035 г., отражающей новый императив развития национальной экономики – переход на несырьевую модель развития. В основе данной стратегии лежит концепция общеэкономической эффективности а центральной идеей является переход от ресурсно-сырьевого к ресурсно-инновационному развитию ТЭК на основе синергетического взаимодействия институциональной среды, инфраструктуры и инноваций.. При этом новая роль ТЭК в экономике страны будет состоять в переходе от «локомотива развития» к « стимулирующей инфраструктуре » , создающей условия для модернизационного развития российской экономики на основе инноваций, включая ее диверсификацию, рост технологического уровня, минимизацию инфраструктурных ограничений.

Стратегическая значимость и общественная полезность электроэнергетической отрасли определяется тем, что ее продукция присутствует в себестоимости практически всех товаров и услуг, а также непосредственно «потребляется» населением. В связи с этим, регулирование следующих основных характеристик электроэнергетики является неотъемлемой частью функций государства:

• -    доступность потребителю – речь идет о территориальном размещении инфраструктуры так, чтобы это было удобно для жизнеобеспечения и ведения бизнеса (территориальная доступность); о наличии общеизвестных и доступных правил подключения и использования услуги (организационная доступность); о посильности оплаты услуги абсолютному большинству потребителей (ценовая доступность);

• -    мощность инфраструктуры – способность обслужить весь имеющийся поток заявок от потребителей;

• -    надежность и устойчивость работы – способность бесперебойного оказания услуг как безусловно значимых для общества.

Однако несмотря на предпринимаемые государством меры в сфере регулирования электроэнергетики, реализация основных целей государственной политики – повышения аллокативной эффективности (рост общественного благосостояния) не происходит. Как известно, модернизация требует развития экономики в условиях подъема жизненного уровня населения. Учитывая, что затраты на энергоносители в структуре себестоимости продукции в России примерно в 1,7 раза выше, чем в Китае, в 7 раз – чем в США, в 12 – чем в ЕЭС [8], рост тарифов на электроэнергию, ощущаемый, главным образом населением, а также малым и средним бизнесом, приводит к попытке переложить «оплату модернизации электроэнергетики» на потребителей. Это нарушает один из основных принципов, выдвигаемых ЕС – «главное условие функционирования экономики состоит в эффективной защите прав потребителей», – и противоречит Директиве Еврокомиссии по электроэнергии о доступности цен на электроэнергию [9].

Следует отметить, что очерчивание границ электроэнергетического рынка не означает сохранение монополии в отрасли. Речь идет о необходимости решения трудно совместимых задач развития конкурентных механизмов при выделении той сферы отношений, которая в силу общественной и стратегической значимости должна регламентироваться, регулироваться и контролироваться государством. Это одновременно предполагает, с одной стороны, сдерживание дополнительной инвестиционной нагрузки на потребителей, с другой – использование привлеченных средств, то есть баланс между доходностью и рисками проектов и ограниченностью возможностей прямых государственных расходов на финансирование инвестиций в электроэнергетике.

Анализ нормативно-правовой базы функционирования электроэнергетической отрасли позволяется сделать вывод, что проблематика регулирования ее развития рассматривается в контексте регулирования деятельности субъектов естественных монополий. В частности, в ФЗ «Об электроэнергетике» определено: «Государственное регулирование и государственный контроль (надзор) в отнесенных законодательством Российской Федерации к сферам деятельности субъектов естественных монополий сферах электроэнергетики, осуществляются в соответствии с законодательством о естественных монополиях, в том числе регулирование инвестиционной деятельности субъектов естественных монополий в электроэнергетике» [10].

Как в России, так и за рубежом, независимо от сферы деятельности, границ либерализации отрасли и применяемых методов государственного управления на протяжении всего времени полномочия государства осуществляются в двух направлениях: тарифное и антимонопольное. Это соответственно очерчивает объектную область деятельности Федеральной службы по тарифам России (ФСТ) и Федеральной антимонопольной службы России (ФАС) (таблица 1).

Таким образом, государственное регулирование развития элекроэнергетики представляет собой сложное, многоканальное и поликомпонентное воздействие, имеющее целью обеспечение устойчивости функционирования народнохозяйственной системы в целом посредством организации и налаживания соответствующих механизмов (экономических, организационных, институциональных, информационных и прочих). Очевидно, что данное воздействие непосредственно связано с интересами общественного развития: повышением социально-экономических показателей регионов и их хозяйствующих субъектов, качества жизни населения, а также обеспечением роста экономической эффективности и устойчивости функционирования самой электроэнергетической отрасли.

Таблица 1

Объектная область деятельности ФСТ и ФАС России в сфере регулирования электроэнергетики

Регулятор Основные функции Федеральная служба по тарифам России Установление предельных уровней тарифов на электроэнергию (мощность), предоставляемую населению, на тепловую энергию, тарифов на электроэнергию (мощность) продаваемую в целях экспорта (импорта) и технологического обеспечения совместной работы ЕЭС России и энергетических систем иностранных государств, регулируемых цен (тарифов) продаваемую на ОРЭМ, индикативных цен для покупателей в неценовых зонах Установление максимальных экономически обоснованных расходов Установление тарифов на услуги коммерческого оператора ОРЭМ, на услуги по оперативно-диспетчерскому управлению, на услуги по передаче электроэнергии по ЕНЭС и платы за техническое присоединение к ней, предельных уровней тарифов по передаче электроэнергии по субъектам РФ Определение требований к программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности для сетевых компаний и контроль соблюдения их выполения Мониторинг цен на электроэнергию (мощность) для конечных потребителей, почасовых равновесных цен в узлах расчетной модели РЭМ, Расчет  и  согласование  величины  субсидии  на  ликвидацию межтерриториального перекрестного субсидирования Формирование и утверждение сводных прогнозных балансов, расчет и анализ прогнозного стоимостного баланса ОРЭМ, анализ их фактических показателей Определение ценовых параметров генерирующих объектов Разработка и совершенствование форм и макетов отчетности, разработка и утверждение нормативно-правовых и иных актов, регулирующих вопросы ценообразования и порядок расчетов за "Экономика и социум" №1(10) 2014                678 электроэнергию

Анализ тарифных последствий от применения методических указаний