Новые методологические подходы к оценке качества жизни отдельных категорий населения

Качество жизни - многогранная категория, касающаяся интегральной, объективной и субъективной, оценки динамики достижений экономического и социального развития, которые отражают состояние и трансформацию всех сфер жизнедеятельности людей.

В современной экономической литературе повышение качества жизни рассматривается как приоритетная цель стратегии долгосрочного государственного управления социально-экономическим развитием страны и ее отдельных территорий. Ключевым приоритетом становится рост благосостояния и создание условий реализации человеческого потенциала для отдельных категорий населения, в отношении которых государство берет на себя некие формализованные обязательства. В настоящее время в России действующим законодательством выделено 423 таких категорий.

В качестве критериев и показателей качества жизни отдельных категорий должны использоваться те, что высвечивают социальные риски, последствия их свершения и результаты принимаемых мер по минимизации этих последствий для той или иной категории населения.

Среди всех социальных рисков надо особо выделить риски, которые интегрально отражают проявления других рисков:

• -    риск не прожить жизнь соответственно средней ожидаемой ее продолжительности при рождении (по международным критериям -75 лет);

• -    риск бедности (из-за изначального отсутствия основного источника дохода или его утраты в процессе жизнедеятельности, а также из-за отсутствия перспективы приобретения или восстановления такого источника в свете проводимой государством экономической и социальной политики в целом и, и, в частности, политики доходов).

В цивилизованном обществе, ориентированном на социальное государство, маркерными индикаторами качества жизни становятся такие, как уровень социальной защищенности населения и безопасности его жизнедеятельности.

В современных условиях для прогнозирования перспектив повышения качества жизни приобретает особое значение оценка направленности стратегического планирования развития видов экономической и социальной деятельности в области здравоохранения, образования, системы предоставления социальных услуг отдельным категориям населения. Соответственно этому качество жизни должно характеризоваться динамикой доступности качественных, целевых для отдельных категорий населения товаров и услуг, которые позволяют устранить, заместить или минимизировать ограничения их жизнедеятельности.

Принципиальная схема разработки критериев и показателей оценки качества жизни отдельных категорий населения включает четыре содержательных блока:

Первый блок – аналитический, связан со следующими исследовательскими действиями:

• 1)    анализом трактовки определения конкретной категории населения, представленной в действующем законодательстве. Такие определения содержат в соответствующих нормативноправовых документах полный набор характеристик оснований, соответственно которым устанавливается принадлежность гражданина или не гражданина России к определенной категории и дифференцированному получению гарантированных материальных благ и социальных услуг. Выкопировка, обобщение и систематизация информации из нормативно-правовых документов позволяет получить объективный набор формализованных критериев и показателей;

• 2)    проведением количественно-качественной оценки следующих критериев качества жизни применительно к контингентам конкретных категорий:

• -    социальная структура;

• -    уровень реальных доходов;

• -    образовательный и квалификационный уровень трудовых ресурсов и наличие системы их переподготовки и повышения квалификации;

• -    уровень здоровья и средняя продолжительность жизни;

• -    уровень развития социальной инфраструктуры, в том числе развития сферы услуг и системы предоставления социально-отраслевых и сервисных услуг;

• -    уровень финансовой самостоятельности муниципального образования в отношении исполнения социальных обязательств;

• -    состояние городской (поселенческой) социальной инфраструктуры и в целом среды жизнедеятельности, а также экологической ситуации.

Исследование социальной структуры важно для установления состава соответствующих категорий населения и специфики социальных потребностей;

• 3)    осуществление мониторинга общественного мнения о качестве жизни путем анкетирования и работы фокус-групп.

Второй блок – прогнозный в отношении динамики качества жизни отдельных категорий населения, который включает следующие действия:

• -    определение региональных целевых ориентиров (показателей-образцов) повышения качества жизни рассматриваемых категорий, основанное на принципах синхронизации федеральной и региональной социальной политики;

• -    прогнозирование динамики реальных доходов отдельных категорий, тарифов на социальные услуги, роста объемов и видов платных услуг, трудовых ресурсов, развития государственно-частного партнерства, эффективности социальной политики, а также перспектив создания условий для развития человеческого потенциала;

• -    прогнозирование затрат на НИОКР, образование и здравоохранение.

Третий блок – предполагает параметрирование механизма и эффективности управления системой социальной поддержки и предоставления социальных услуг отдельным категориям населения, исходя из анализа организационного, правового и финансового обеспечения.

Анализ организационного обеспечения касается оценки инструментов управления, включая оценку участия структур органов управления, уполномоченных в области деятельности по обеспечению повышения качества жизни определенных категорий населения, в том числе по:

• -    реализации федеральных и региональных отраслевых стратегий, концепций, долгосрочных программ, приоритетных национальных проектов;

• -    разработке долгосрочных прогнозов социально-экономического развития региона и его муниципальных образований с учетом интересов отдельных категорий;

• -    реализации среднесрочных федеральных и региональных целевых и ведомственных программ, касающихся отдельных категорий;

• -    разработке и реализации среднесрочных программ социально-экономического развития муниципального образования;

• -    разработке и реализации ежегодных планов деятельности органов местного самоуправления;

• -    разработке и реализации муниципальных целевых программ и проектов;

• -    разработке среднесрочных и краткосрочных прогнозов социально-экономического развития муниципального образования;

• -    отбору и обеспечению государственной поддержки реализации социально и экономически значимых инвестиционных проектов.

Анализ правового обеспечения предполагает экспертизу и на ее основе оценку действующей нормативно-правовой базы, регламентирующей качество управленческих решений, принимаемых соответствующего уровня органами власти.

Анализ финансового обеспечения касается финансовых инструментов, направленных на концентрацию и дифференциацию финансовых ресурсов по приоритетным направлениям деятельности, связанной с повышением качества жизни населения в целом и его отдельных категорий, нацеленность их использования на достижение запланированных ожидаемых результатов.

Результаты анализа следует интерпретировать, исходя из того, что для эффективного использования финансовых инструментов необходимо применение комплекса мер по развитию системы общественных финансов, включая:

• -    увеличение объема финансовых ресурсов, создаваемых в регионе и конкретных муниципальных образованиях; привлечение финансовых ресурсов из источников регионального, федерального, корпоративного и международного уровня;

• -    развитие бюджетной политики и межбюджетных отношений, расширение собственной доходной базы учреждений и предприятий регионов и муниципальных образований.

• -    совершенствование механизма управления государственным и муниципальным имуществом; проведение гибкой стимулирующей налоговой политики в отношении агентов экономической деятельности (прежде всего, малых, средних и инновационно-активных предприятий, в том числе функционирующих в сфере социальных услуг).

• -    развитие банковского сектора путем поддержки конкуренции на финансовом рынке; укрепление собственной капитальной базы региональных и муниципальных финансово-кредитных институтов; повышение эффективности их деятельности по привлечению денежных средств населения; расширение доступа предприятий малого и среднего бизнеса к кредитным ресурсам банковского сектора; стимулирование институционального развития банковского сектора и небанковских кредитных организаций.

Важным финансовым инструментом является бюджет конкретного муниципального образования, в том числе и поселения. Учитывая особенности многоканального финансового обеспечения исполнения государственных и муниципальных социальных обязательств, значимой составляющей механизма такого обеспечения становится использование инструментов целевого софинансирования с активной ролью муниципального образования в реализации федеральных и региональных целевых социальных проектов, программам, инвестиционных программ.

Четвертый блок ориентирован на непрерывный мониторинг реализации принятых решений, программ, проектов на основе системы индикаторов и их оценки, выявления отклонений от намеченного тренда.

Мониторинг должен включать административный мониторинг и мониторинг общественного мнения.

Административный мониторинг содержит систему отслеживаемых показателей количественного и качественного характера. С этой целью собираемые органами муниципальной статистики количественные показатели должны соответствовать целям и задачам принятых решений по повышению качества жизни отдельных категорий населения. Количественные показатели должны удовлетворять критериям репрезентативности; относительной независимости; объективности и сопоставимости. Качественные показатели, преимущественно, находят отражение в динамике оценки влияния на качество жизни реализации конкретных мероприятий .

Мониторинг общественного мнения позволяет сформировать отношение граждан к проводимой органами власти деятельности, устанавливать обратную связи между жителями муниципального образования и субъектами должностной и социальной ответственности за реализацию мер по повышению качества жизни отдельных категорий населения. К организационным технологиям мониторинга можно отнести дискуссии, круглые столы, целевое анкетирование и опросы, в том числе телефонный и с помощью интернета (на основе репрезентативного представительства по социальной и половозрастной структуре населения).

Большое значение для повышения качества жизни отдельных категорий населения имеют социальные услуги и социальное обслуживание, модернизация которых становится приоритетным направлением стратегии долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. В контексте международных норм социального обслуживания отдельных категорий населения и критериев оценки качества социальных услуг для них, реализация мер по развитию системы предоставления таких услуг, с ориентацией на повышение качества их жизни, должна достигать следующие цели:

• -    обеспечения защиты от социально-экономических рисков общего характера и наиболее присущих конкретной категории населения;

• -    сглаживания диспропорций дифференциации распределения расходов на потребление в течение всей жизни, в том числе путем обеспечения переноса доли социально значимых расходов с более экономически активных лет жизни на менее экономически активные;

• -    должного наполнения источников финансового обеспечения (бюджетных и иных) социальных услуг населению и специальных социальных услуг, предназначенных конкретным категориям населения.

В системе предоставления социальных услуг отдельным категориям населения должны быть выделены подсистемы, которые создают условия для эффективного функционирования всей системы и целенаправленного управления ее развитием. К ним относятся подсистемы экономического, организационного, материально-технического, нормативно-правового, информационного обеспечения.

Подсистема экономического обеспечения предоставления социальных услуг отдельным категориям населения создает условия для оптимизации функционирования и перспектив развития в целом системы предоставления социальных услуг путем эффективного использования ресурсов. Она способствует достижению сбалансированности интересов потребителей и производителей этих услуг.

Подсистема организационного обеспечения определяет взаимоотношения субъектов взаимодействия, вовлеченных в оказание социальных услуг. Она должна быть выстроена так, чтобы обеспечивать условия для наиболее результативного достижения цели социальной(ых) услуг(и) по минимизации ограничений жизнедеятельности, связанной с состоянием здоровья и/или социальными обстоятельствами, присущими лицам конкретной категории населения.

Подсистема материально-технического обеспечения предоставления социальных услуг включает различные виды материальных ресурсов, способствующих результативной реализации услуг, а также совокупность способов и технологий модернизации этих ресурсов и методов их применения.

Подсистема нормативно-правового обеспечения представляет собой совокупность нормативно-правовых регуляторов реализации социальных услуг для отдельных категорий населения.

Подсистема информационного обеспечения предполагает наличие информации, отвечающей требованиям релевантности, достоверности, адекватности, оперативности, целостности. Она основана на совокупности информационно-технических средств, баз данных и соответствующих программных продуктов, позволяющих уменьшить степень неопределенности при принятии управленческих решений в области предоставления социальных услуг отдельным категориям населения и минимизации издержек их реализации.

Материальную основу эффективного функционирования системы предоставления социальных услуг отдельным категориям населения создает развитие социальной инфраструктуры, включающей комплекс предприятий и учреждений, которые обеспечивают удовлетворение потребностей отдельных категорий населения в разных социальных услугах.

Система предоставления социальных услуг отдельным категориям населения в рыночных условиях связана с развивающимся рынком социальных товаров и услуг, ростом потребностей населения в платных дополнительных социальных услугах.

Для выявления тенденций трансформации системы предоставления социальных услуг отдельным категориям населения должны быть проанализированы закономерности макроэкономических последствий социально-демографических процессов. Необходимо исследовать причины и следствия роста масштабов потребностей отдельных категорий населения в тех или иных социальных услугах, а также реальные возможности людей использовать личные ресурсы для платных дополнительных социальных услуг. Все это должно получить адекватную оценку в плане влияния социальных услуг на качество жизни отдельных категорий населения в России и в ее отдельных территориях.

Сложившаяся в России система предоставления рассматриваемых услуг формировалась и продолжает развиваться преимущественно в рамках социального обслуживания населения, которое является компетенцией субъектов Российской Федерации. В силу чего экономическое обеспечение учреждений социального обслуживания осуществляется преимущественно за счет региональных бюджетов и местных бюджетов. Очевидно, что нужна прозрачная информация о наполняемости соответствующих статей бюджетов и технологиях расчета стоимости гарантированных социальных услуг, с ориентацией на конъюнктуру ценообразования на рынке услуг.

Для полноты оценки влияния социального обслуживания и социальных услуг на качество жизни отдельных категорий населения потребуется анализ взаимосвязанности факторов, влияющих на деятельность социальных служб и сервисных предприятий. Сложность такого анализа, заключается в большом количестве экономических и организационных форм социального обслуживания отдельных категорий (связанных к тому же с социально-экономическим положением индивида) и особенностей нормирования услуг. А также многообразия субъектов процесса обслуживания, имеющих существенно различающиеся функциональные цели и задачи.

В настоящее время идет активный поиск эффективного соотношения затрат и результатов в социальной сфере, усиливается роль различных альтернативных источников. Это связано с невозможностью экстенсивного наращивания государственных социальных расходов и наличием бюджетных ограничений. В связи с этими обстоятельствами:

• -    происходит расширение сфер предоставления социальных услуг отдельным категориям населения с активной субъектной ролью в этом государственных и негосударственных пенсионных фондов, институтов медицинского и социального страхования, а также путем привлечения личных ресурсов граждан;

• -    расширяется сфера платности социальных услуг дифференцированного качества;

• -    используются рыночные инструменты привлечения средств бизнес-структур и домашних хозяйств к финансированию развития социальной инфраструктуры и ее отдельных объектов;

• -    применяется практика мотивированного привлечения ресурсного потенциала некоммерческого сектора к решению социально значимых задач, особенно на региональном и муниципальном уровне.

В настоящее время во многих областях социальной деятельности происходит создание целевых автоматизированных социальных банков данных о населении. Формирование таких банков в плане их использования для оценки качества жизни населения, требует в отношении вводных и интерпретации выходных данных учитывать усиление дифференциации исполнения социальных обязательств в отношении отдельных категорий населения, внедрение в практику принципиально новых подходов к управлению государственной и муниципальной деятельностью на всех уровне. В основе таких банков должна быть достоверная динамически отслеживаемая информация о специфике социальных потребностей конкретных категорий, способах их удовлетворения и располагаемых для этого ресурсах. Все это позволит создать единое автоматизированное информационное пространство для всех служб социальной сферы соответствующего уровня и перейти к объективному формированию целевых комплексных социальных программ (подпрограмм) в интересах отдельных категорий.

Другим важным аспектом оценки качества жизни и его повышения является оценка социального положения и социальной защищенности отдельных категорий населения на основе соответствующих социологических и экономико-статистических исследований, с применением индикативных методов (системы основных социальных индикаторов). Такие исследования должны дать информацию о риске бедности среди отдельных категорий населения. Реализация данного риска во многом связана с минимизацией доходов и диспропорцией перераспределения расходов отдельных категорий, когда в структуре расходов у значительной части такого населения преобладают расходы на достаточно дорогие услуги (медицинские услуги, по уходу, ремонту жилья и бытовой техники и т.д..). Распространенность бедности среди отдельных категорий предопределяет то, что лица к ним относящиеся не могут самостоятельно приобретать социальные услуги, в том числе и особо значимые для сохранения жизни. Поэтому они нуждаются в поддержке государства, общества, семьи. Риск бедности интенсивно реализуется в процессе старения: чем старше человек, тем он становится беднее.

При оценке качества жизни и принятия мер по его повышению относительно конкретных категорий населения должны учитываться причины возникновения и типичности социальных проблем, сложившихся в определенном регионе и муниципальном образовании. В свою очередь, проблемы следует дифференцировать на локальные, институциональные и системные. Это позволит оптимизировать выбор путей и уровней решения соответствующих проблем.

Сегодня весьма актуальными являются вопросы доступности и качества социальных услуг отдельным категориям населения, что вызывает недостаточное их потребление. Вследствие этого конкретные люди не могут вести здоровый образ жизни с учетом своей возрастной категории, получать услуги, направленные на охрану своего здоровья, связанные с правом на образование, физическое и культурное развитие. Формируются условия, препятствующие реализации человеческого потенциала.

Изучение качественных показателей позволяет достаточно объективно осуществить оценку качества жизни рассматриваемых категорий, чтобы затем обосновать направления социального инвестирования. Эффективность социальных инвестиций, в свою очередь, состоит в их способности вызывать внешние эффекты, ценность которых превышает первоначальные затраты. Для превращения социальных затрат в эффективные инвестиции необходимо, чтобы они были признаны приоритетными не только на уровне региональной, но и в целом государственной социально-экономической политики.

Следует также проводить сравнительный анализ изменения стоимости социальных услуг и покупательной способности отдельных категорий населения Стоимость таких услуг повсеместно за последние два года существенно выросла.

В обеспечении предоставления социальных услуг отдельным категориям населения участвуют не только субъекты публичного права (федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления), но и общественные объединения, некоммерческие структуры и иные юридические лица, семьи, отдельные инициативные граждане. Эта область предоставления социальных услуг соответствующим категориям населения должна быть оценена в плане влияния на качество жизни. Уточним, что в этой области деятельности много правовых пробелов, из-за чего благотворительность, целевые фонды, физические лица, бизнес-структуры не проявляют ожидаемой публичной активности.

Выводы:

• 1.    Методологические и, связанные с ними, методические подходы к оценке качества жизни отдельных категорий населения должны быть основаны на индикаторах оценки специфики социально-экономического положения и особенностей социальных потребностей соответствующих категорий.

• 2.    При формировании комплекса показателей оценки, следует учитывать направленность современных преобразований системы предоставления социальных услуг населению и его отдельным категориям в контексте стратегии социально-экономического развития страны, регионов, муниципальных образований, а также социальных отраслей и комплексов. Выбор показателей надо осуществлять, опираясь на представленные в нормативно-правовых актах определения соответствующих категорий населения, а также исходя из целевых ориентиров приоритетных направлений деятельности в рамках стратегических документов федерального уровня.

• 3.    Для повышения эффективности управления повышением качества жизни отдельных категорий населения и обоснования социально ориентированной направленности инвестирования необходимо изучать качественные показатели, включая оценку социальной защищенности людей. Это следует делать, как в процессе административного мониторинга, так и путем мониторинга общественного мнения. Полученные результаты позволят усилить объективность оценки качества жизни отдельных категорий населения в масштабе страны, региона, муниципального образования, а также выявить позитивные и негативные аспекты деятельности органов власти и управления.

• 2.    Для оценки социальной полезности затрат и эффективности инвестиций в области деятельности органов власти и управления по повышению качества жизни отдельных категорий населения необходимо, чтобы такие затраты и инвестиции были признаны приоритетами ресурсного обеспечения взаимосвязанной региональной и в целом государственной социальной и экономической политики.

***