Нужен ли в России закон о лоббизме?

На VII съезде «Справедливой России», который прошел в октябре 2013 г., партийным руководством был поднят практически полностью выпавший из актуальной политической повестки вопрос легализации и институционализации лоббизма в России. По словам члена президиума центрального совета «Справедливой России» Н.В. Левичева, стране «необходима цивилизованная правовая система продвижения различных интересов на уровень законодательной и исполнительнойвласти»1.Черезнесколько дней после съезда «Справедливой России» президент РФ В.В. Путин на заседании Совета по противодействию коррупции отметил, что «антикоррупционные стандарты поведения, основанные на знании общих прав и обязанностей, должны стать нормой для всех»2. Может ли предлагаемый Н.В. Левичевым закон о лоббизме послужить для чиновников, политиков и предпринимателей подобным стандартом поведения, который обяжет их отказаться от теневых и коррупционных схем в пользу открытого и публичного диалога?

Инициативу «Справедливой России» в области законодательного регулирования лоббистской деятельности едва ли можно считать новой: подобные попытки неоднократно предпринимались, но ни разу не увенчались успехом. В 1996 г. депутатами Госдумы был разработан законопроект «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», однако Совет Государственной думы после предварительного рассмотрения принял решение снять его с повестки. Уже через год депутаты В.И. Зоркальцев, Г.Н. Махачев, А.В. Чуев предложили законопроект «О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», который впоследствии был отозван его же авторами. Последний проект закона в области регулирования лоббистской деятельности, разработанный Б.Б. Надеждиным, И.М. Хакамадой, Б.Е. Немцовым, датируется 2003 г. Попытку его принятия Н.В. Левичев охарактеризовал как «самую провальную лоббистскую кампанию за последние двадцать лет». В числе официальных причин отклонения перечисленных законопроектов называются их многочисленные противоречия с существующими нормативно-правовыми актами, несоответствие российским реалиям, недостаточно детальная проработка некоторых разделов. Однако очевидно: отсутствие в нашей стране специализированного закона о лоббизме свидетельствует о том, что представители политической элиты и эксперты не уверены в целесообразности его принятия.

Лоббизм как форма связи негосударственных структур с государственными институтами в России давно стал частью объективной политической реальности, однако и в обществе, и во властных кругах до сих пор не сформировался консолидированный подход к восприятию данного феномена. Теневой характер диалога между чиновниками и некоторыми представителями бизнеса вызывает у широкой общественности негативное отношение к лоббизму, доходящее до его отождествления с коррупцией. В западной политической культуре лоббисты выступают не столько выразителями частных, партикулярных интересов, сколько экспертами, помогающими власти принимать более взвешенные и сбалансированные административно-политические решения. В нашей стране лоббизм прочно ассоциируется «с взятками, серыми схемами, обманом и преступностью, а лоббисты воспринимаются как проходимцы»1. Для преодоления сложившейся ситуации необходимо, чтобы у российской политической элиты и экспертного сообщества сложилась концепция поэтапного становления института лоббизма. Мировая и отечественная политическая практика свидетельствует о наличии ряда принципов упорядочения лоббистской деятельности, в числе которых можно выделить: 1) обязательную регистрацию; 2) добровольную регистрацию; 3) создание экспертносовещательных структур с привлечением лоббистов; 4) формирование институтов социального партнерства.

Принцип обязательной регистрации лоббистов в полной мере реализован в США, где представители заинтересованных групп получают аккредитацию при органах власти и обязуются раскрывать информацию о контактах с «охваченными должностными лицами». В США с 1995 г. действует специализированный закон

( Lobbying Disclosure Act ), в котором перечислены все допустимые инструменты воздействия на представителей власти, определены формы отчетности лоббистов и санкции за нарушение требований к прозрачности их деятельности. Кроме того, в законе четко оговаривается, что лоббистами не могут выступать сенаторы, конгрессмены, а также иные политики и чиновники. Сказанное выше вовсе не означает, что американский опыт институционализации лоббизма следует воспринимать в качестве эталонного. В частности, законодательство США оставляет неограниченные возможности для применения манипулятивных средств давления на власть и общественность, поскольку фактически не регулирует применение лоббистских инструментов в Интернете и средствах массовой информации. Кроме того, незарегистрированные лица, по факту занимающиеся лоббистской деятельностью, сохраняют кулуарный доступ к представителям власти.

Добровольная регистрация лоббистов характерна для надгосударственных институтов Евросоюза. Представители бизнеса и организаций гражданского сектора, заявляя себя в качестве лоббистов, обязуются выполнять определенные требования по обеспечению прозрачности своей деятельности: открывать для широкой общественности данные о GR -персонале, целях, контактах с представителями власти, затратах на лоббистскую деятельность и т.д. Таким образом, формируется «реестр открытости» европейских лоббистов ( Transparency Register ), который включает почти 6 000 субъектов, разделенных по категориям. Зарекомендовавшие себя наилучшим образом специалисты получают право на прямой доступ в Еврокомиссию и Европарламент. Взаимодействие с лоббистами, не входящими в реестр или скрывающими данные о своей деятельности, грозит чиновникам и парламентариям не только репутационными потерями, но и дисциплинарными взысканиями. Отметим, что в реестр европейских организаций, занимающихся лоббистской детальностью, входят три представителя России: Группа компаний «Интер РАО», компания «Лукойл» и Сибирское отделение РАН.

В отдельно взятых странах Европейского союза действуют принципы институционализации лоббизма, отличающи- еся от наднациональных. В частности, во Франции лоббисты включаются в экспертно-совещательные структуры при органах власти, где получают возможность отстаивать интересы своих нанимателей. При правительстве страны функционирует Социально-экономический совет, созданный на основе Конституции 1958 г., который служит своеобразной площадкой для продвижения интересов. В России существует множество подобных инстанций экспертно-совещательного характера, куда наряду с представителями власти входят и лоббисты от разных заинтересованных групп. К числу таких структур на федеральном уровне можно отнести: советы при Президенте РФ, Общественную палату РФ, коллегии при министерствах, временные экспертные комиссии и т.д. Деятельность целого ряда подобных институтов носит формальный характер, а решения, принимаемые ими, выражаются в форме рекомендаций, которые далеко не всегда учитываются властью.

Принцип формирования институтов социального партнерства успешно реализуется в российской практике взаимодействия государства, бизнеса и профессиональных союзов. Специфика социального партнерства заключается в том, что его стороны в процессе диалога выступают равноправными партнерами, а их решения носят коллегиальный характер. Высшей инстанцией социального партнерства в России является Российская трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений, куда наряду с представителями правительства РФ входят лоббисты от профессиональных союзов и объединений работодателей. Комиссия вполне успешно регулирует вопросы, связанные с повышением минимального размера заработной платы, обеспечением социальных гарантий наемных работников, улучшением условий труда. Подобные инстанции, занимающиеся более узкими проблемами, существуют во всех регионах страны и отраслях экономики.

Таким образом, можно отметить, что в нашей стране на практике уже реализуются такие принципы институционализации лоббизма, как создание экспертносовещательных структур с привлечением лоббистов и формирование институтов социального партнерства (второй прин- цип показал себя в России более эффективным, чем первый). Кроме того, некоторые регулятивные меры в отношении лоббистов содержатся в Конституции РФ, законе «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», законе «О противодействии коррупции» и иных нормативно-правовых актах. Следует ли в данных условиях продолжать попытки внедрения на законодательном уровне американской системы регистрации лоббистов, которая закладывалась в основу законопроектов 1996, 1997 и 2003 гг.? Отвечая на этот вопрос, нужно исходить из осознания неразрешимости следующих проблем:

• 1)    с принятием закона, предполагающего регистрацию лоббистов в России, сохранится возможность неформального доступа к представителям власти, чем будут успешно пользоваться «теневые игроки» и первые лица компаний;

• 2)    закон не сможет регулировать лоббистскую деятельность на уровне регионов;

• 3)    лоббисты не будут в полной мере раскрывать информацию о своей профессиональной деятельности;

• 4)    на правоохранительные органы ляжет дополнительная нагрузка по контролю деятельности лоббистов, что на практике окажется невыполнимой задачей.

Основной проблемой институционализации лоббизма в нашей стране на современном этапе является вовсе не отсутствие специализированного закона, а наличие социальных, политических и экономических предпосылок становления корпоративистской системы, в которой нет подлинной конкуренции между ее субъектами, а власть проявляет патерналистское отношение к тем или иным группам интересов, наделяя их всевозможными преференциями. В Рейтинге лучших лоббистов России, составляемом экспертами по инициативе «Независимой газеты», лидирующие позиции по итогам последних лет занимают руководители государственных компаний, которые в недавнем прошлом сами были правительственными чиновниками. Безусловно, они формируют «ближний круг» лоббистов, наделенных исключительными ресурсами и возможностями. Схожая ситуация отмечается и с общественными организациями: власть оказывает стабильное патерналистское содействие тем из них, которые близки ей идеологически или де-факто являются аффилированными с государством институтами.

Преодоление обозначенной выше проблемы невозможно без модернизации всей политической системы, а процесс становления института цивилизованного лоббизма требует мер, которые дадут свои результаты уже в краткосрочной перспективе. К повышению прозрачности лоббистской деятельности представителей бизнеса может подтолкнуть влияние данного фактора на инвестиционную привлекательность и стоимость активов. Несколькими годами ранее бизнес-сообщество осознало экономическую целесообразность социальной ответственности как инструмента, позитивно влияющего на корпоративный имидж, репутацию и цену бренда. Выпуск ежегодных социальных отчетов прочно вошел в практику крупных и средних компаний. Нам представляется, что прозрачная лоббистская деятельность может рассматриваться как одно из ключевых обязательств бизнеса перед обществом и показатель уровня социальной ответственности . Следовательно, необходимо создать условия, при которых раскрытие информации о лоббистской активности станет серьезным имиджевым фактором, подобно выпуску отчетов о социальной ответственности бизнеса. Более того, раздел о лоббизме можно органически включить в социальные отчеты компаний, подчеркнув таким образом его значимость.

Совершенствуя опыт Евросоюза, следует реализовать следующие меры:

• – создать реестр, в котором будут добровольно регистрироваться компании и общественные организации, раскрывая информацию о лоббистской деятельности;

  – доверить научному и экспертному сообществу ранжирование входящих в реестр организаций по степени открытости лоббистской деятельности;

  – отдельно провести ранжирование организаций, оказывающих GR -услуги;

  – на примере крупных государственных предприятий показать пример включения информации о лоббистской деятельности в социальные отчеты компаний;

  – создать в Интернете доступный для общества ресурс, где можно будет ознакомиться с рейтингом открытости и реестром лоббистов;

  – при помощи СМИ включить проблему лоббистской деятельности в информационную повестку; ввести своеобразную моду на открытость, публично поощряя чиновников, вступающих в контакт с лоббистами из реестра;

  – шире внедрять принципы социального партнерства в практику диалога между властью и лоббистами.

Предложенные нами средства не предполагают создания специализированной законодательной базы для лоббистской деятельности в России: они могут быть реализованы совместными усилиями власти, экспертного сообщества, средств массовой информации и бизнеса. Опыт борьбы с коррупцией свидетельствует о том, что «требований закона недостаточно», необходима «надежная система обратной связи между обществом и государством»1. Для регулирования лоббистской деятельности мы предлагаем ограничиться вне-правовыми мерами, которые вполне реалистичны для выполнения и применимы в современных российских реалиях. Закон о лоббизме может быть разработан в долгосрочной перспективе, однако инициатива его принятия на современном этапе выглядит скорее как средство улучшения партийного имиджа, нежели серьезное, взвешенное предложение.